普法小講堂 第二期

責(zé)令改正行為是否屬于行政處罰呢？

【案情簡介】

方某與向某系鄰居，雙方的房屋位于湖南省株洲市蘆淞區(qū)。由于年久失修，向某的房屋經(jīng)該市房屋安全鑒定辦公室鑒定為："房屋結(jié)構(gòu)構(gòu)造處理簡單，因局部基礎(chǔ)產(chǎn)生不均勻沉降，現(xiàn)砌體部分產(chǎn)生沉降、變形裂縫，屋蓋部分亦產(chǎn)生較明顯的變形，從一定程度上影響房屋的安全使用，鑒此，應(yīng)采取有效措施進(jìn)行處理。"根據(jù)該鑒定，向某將其老房屋拆舊重建，但未取得相關(guān)審批手續(xù)。而方某認(rèn)為向某的違法建設(shè)行為影響了其房屋的通風(fēng)和采光，遂向相關(guān)職能部門進(jìn)行了投訴。

株洲市蘆淞區(qū)拆除違法建筑綜合管理大隊(duì)對向某未批先建的違法建設(shè)行為進(jìn)行立案調(diào)查，最后株洲市自然資源和規(guī)劃局對向某正式作出行政處罰決定，具體內(nèi)容為："責(zé)令當(dāng)事人向某自收到?jīng)Q定書之日起，60日內(nèi)改正違法行為，消除對規(guī)劃實(shí)施的影響。"方某認(rèn)為規(guī)劃管理部門會責(zé)令向某限期拆除或者強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的房屋，對只作出責(zé)令向某限期改正的行政處罰決定不服，將該局告上法庭，請求法院判決撤銷規(guī)劃局作出的行政處罰決定，并判令被告重新作出行政行為。

【調(diào)查與處理】

   法院一審認(rèn)為，該案第三人向某系在原址進(jìn)行老房改造，向某與方某屬于多年鄰居，雙方老屋相鄰距離原本就很近，并非向某新建房屋導(dǎo)致雙方間距很近。市自然資源和規(guī)劃局根據(jù)客觀實(shí)際情況，對向某未經(jīng)規(guī)劃審批許可改造房屋的行為作出的責(zé)令限期改正的行政處罰決定，事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，法院一審判決駁回了方某的訴訟請求。

方某不服，向株洲市中級人民法院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判。株洲市中級人民法院認(rèn)為，該案爭議焦點(diǎn)為市自然資源和規(guī)劃局作出的行政處罰決定是否合法。該案原審第三人向某未經(jīng)規(guī)劃部門審批，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)擅自改建房屋，系違法建設(shè)，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，屬于"尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的"情形，不符合"限期拆除"的條件，故市自然資源和規(guī)劃局作出的行政處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法。一審認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，對上訴人方某提出的上訴請求不予支持。

方某不服，向湖南省高級法院申請?jiān)賹彛賹徱琅f維持該院二審判決。法院歷經(jīng)三次審理，均判決方某敗訴，方某向株洲市檢察院提交了監(jiān)督申請。該院審查后提請湖南省檢察院抗訴。

湖南省檢察院在審查中指出，株洲市自然資源和規(guī)劃局責(zé)令向某60日內(nèi)改正違法行為，不屬于行政處罰。行政處罰，是指行政主體依據(jù)法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)范的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行為，其目的在于通過減損或剝奪違法行為人特定權(quán)益以示對其違法行為予以懲戒。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定的"責(zé)令限期改正"，只是要求行為人改正其違法行為并消除其違法狀態(tài)，并未對行為人的權(quán)益予以減損或剝奪，不具備行政處罰的基本特征。司法部《對陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于"責(zé)令限期拆除"是否屬于行政處罰行為的請示〉的復(fù)函》對此也予以了明確。

結(jié)合其他審查意見，湖南省檢察院依法向湖南省高級法院提出抗訴。湖南省高級法院再審全部采納了檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見，對該案予以改判，撤銷了株洲市自然資源和規(guī)劃局作出的行政處罰決定。

【法律分析】

   《中華人民共和國行政處罰法》第23條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。"目前，大多數(shù)的行政法律規(guī)范中，一般在實(shí)施行政處罰時(shí)同時(shí)要求責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為。在制定《中華人民共和國行政處罰法》時(shí)，對于責(zé)令改正的性質(zhì)主要有兩種觀點(diǎn)：

      第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，責(zé)令改正是一種行政處罰。理由是：其一，行政處罰的強(qiáng)度和功能存在不同。有的行政處罰具有較強(qiáng)的懲罰性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)要對當(dāng)事人科以額外的義務(wù)。也就是說，除了迫使其承擔(dān)一定的彌補(bǔ)性的違法后果之外，還要對其給予人身自由或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的剝奪或者限制。有的行政處罰則具有較強(qiáng)的補(bǔ)償性質(zhì)，也就是行政處罰并未科以當(dāng)事人一定的義務(wù)，而是促使其在能夠履行義務(wù)時(shí)繼續(xù)履行原來應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)或者通過其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。其二，有的行政法律規(guī)范中明確規(guī)定了責(zé)令改正的行政處罰，特別是在一些涉及資源管理和民事權(quán)益保護(hù)方面的法律中更為常見。例如，《中華人民共和國水法》第65、71條、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第53、56條等。因此，責(zé)令改正是一種行政處罰。在中華人民共和國行政處罰法的試擬稿中，也曾經(jīng)將"責(zé)令改正〞 作為行政處罰的一個(gè)種類加以規(guī)定。

      第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，責(zé)令改正不是一種行政處罰。理由是，其一，行政處罰的最重要的特征是其懲罰性，而非補(bǔ)償性，對于補(bǔ)償可以通過民事途徑加以解決。責(zé)令改正沒有體現(xiàn)出行政處罰的懲罰性，本質(zhì)上不過是行政機(jī)關(guān)對違法行為同時(shí)構(gòu)成民事侵權(quán)行為時(shí)，依法作出的行政裁決或者行政強(qiáng)制。其二，在相當(dāng)多的情況下，責(zé)令改正的行為具有教育性。也就是責(zé)令改正是要求行政相對人有錯(cuò)必糾。任何違法行為不管是否需要處罰，首先都要求改正違法行為。其三，責(zé)令改正還具有救濟(jì)性的特征，是一種救濟(jì)性處罰。教濟(jì)性處罰是指恢復(fù)被侵害的權(quán)利秩序或?yàn)槭骨趾Σ辉倬S續(xù)，而對違法者采取的處罰。

     立法機(jī)關(guān)在討論時(shí)，認(rèn)為對于任何一種違法行為都應(yīng)當(dāng)予以改正。因此責(zé)令改正不應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立的處罰。責(zé)令改正是一種包容性極強(qiáng)的概念，除了責(zé)令行政相對人承擔(dān)民事責(zé)任外，有關(guān)責(zé)令行政相對人作為或者不作為都可以歸入到責(zé)令改正當(dāng)中去。目前，有相當(dāng)多行政法律法規(guī)中，對責(zé)令改正作了規(guī)定，是否意味著"責(zé)令改正"可以作為一種單獨(dú)的行政處罰行為而存在。應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下幾種情況加以判斷：（1）如果行政法律法規(guī)僅僅規(guī)定了責(zé)令改正，應(yīng)當(dāng)視為單獨(dú)的行政處罰。（2）如果行政法律法規(guī)規(guī)定在作出行政處罰時(shí)，"應(yīng)當(dāng)"責(zé)令改正的，則應(yīng)將責(zé)令改正視為附屬于行政處罰的從行政行為，不是獨(dú)立的行政處罰。例如，《中華人民共和國行政許可法》第66條規(guī)定，被許可人未依法履行開發(fā)利用自然資源義務(wù)或者未依法履行利用公共資源義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正；被許可人在規(guī)定期限內(nèi)不改正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。（3）如果行政法律法規(guī)規(guī)定在作出行政處罰時(shí)，"可以"責(zé)令改正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政處罰法》第28條的規(guī)定責(zé)令改正。行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上并無是否責(zé)令改正的裁量權(quán)，此時(shí)責(zé)令改正亦為行政處罰的先行行為或者后續(xù)行為，不具有獨(dú)立的行政處罰的地位。

【典型意義】

該案爭議焦點(diǎn)是"責(zé)令限期改正"是否屬于行政處罰，但在一審、二審、再審中，法院都在聚焦市自然資源和規(guī)劃局作出的行政處罰決定是否合法，遠(yuǎn)離了核心的考慮因素。通過以上分析，可以得出（一）責(zé)令改正屬于行政命令。責(zé)令改正違法行為,其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀,不是對行政相對人新的不利處分，不具備懲戒性。因此,責(zé)令改正不是行政處罰，而是行政命令。最高人民法院在（2018）最高法行申4718號行政裁定書中就認(rèn)為，"責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令。"同時(shí)，《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條明確規(guī)定："環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。"

（二）責(zé)令改正是行政義務(wù)。于行政機(jī)關(guān)而言，責(zé)令改正是實(shí)施行政處罰時(shí)的必須實(shí)施的行政行為，既是授權(quán)，也是義務(wù)，不得以罰代管、只處罰不糾正。

（三）責(zé)令改正是普遍授權(quán)。責(zé)令改正作為有限度的普遍授權(quán)條款，性質(zhì)為"漏洞補(bǔ)充"。實(shí)踐中，有些實(shí)體法沒有規(guī)定"責(zé)令改正"或限期改正，形成了制度漏洞。因此，中華人民共和國行政處罰法統(tǒng)一設(shè)定了責(zé)令改正，目的就是補(bǔ)充立法漏洞。實(shí)體法規(guī)定責(zé)令改正或限期改正的，應(yīng)當(dāng)適用實(shí)體法，實(shí)體法沒規(guī)定的直接引中華人民共和國行政處罰法第二十八條責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正。

明確責(zé)令改正行為的性質(zhì)，對指導(dǎo)行政處罰行為、作出處罰決定具有重要意義。