近日，中共中央 國務院正式印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），創(chuàng)造性地提出資源持有權、加工使用權和產品經營權“三權分置”的中國特色數(shù)據(jù)產權制度框架，并強調研究數(shù)據(jù)產權登記新方式。指出“建立體現(xiàn)效率、促進公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度”，明確“建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度”。就數(shù)據(jù)的產權、收益分配以及安全治理等方面提出制度構建方案，這對我國構建體系化的數(shù)據(jù)要素基礎制度具有重大的理論和實踐意義。

　　一、“三權分置”產權制度：聚焦數(shù)據(jù)的使用、登記與授權

　　近年來，數(shù)據(jù)產權問題備受關注，在理論界已經形成了一般財產說、知識產權說、商業(yè)秘密說、公共物品說等不同學說，實務界也對數(shù)據(jù)所有權的歸屬問題展開了激烈討論，長期以來未形成共識。對此，迫切需要相對成熟的數(shù)據(jù)產權思想加以指引，聚合分散的研究力量，推進相關法律的制定與實施，進而將數(shù)字經濟建立在法治軌道上。“數(shù)據(jù)二十條”的頒布率先提出“三權分置”的數(shù)據(jù)產權框架，并就數(shù)據(jù)產權登記方式、數(shù)據(jù)確權授權機制等基礎制度的構建提出了相對全面的方案，對未來數(shù)據(jù)產權相關制度的構建具有里程碑的意義。

　　（一）淡化數(shù)據(jù)所有權，強調數(shù)據(jù)的流通、使用與價值最大化。

　　筆者認為，我國在產權方面經歷了三次大的改革，第一次是改革開放初期的土地產權改革，第二次是2005年進行的國有股權分置改革，第三次是當前的數(shù)據(jù)產權改革。“數(shù)據(jù)二十條”提出探索“建立數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權、數(shù)據(jù)產品經營權等分置的產權運行機制”，形成“三權分置”的中國特色數(shù)據(jù)產權制度。該制度的提出淡化了數(shù)據(jù)的所有權，更為聚焦數(shù)據(jù)的使用與流通，是“數(shù)據(jù)二十條”中的重大創(chuàng)新，對未來數(shù)據(jù)權益制度的構建具有重要的理論和實踐指導意義。數(shù)據(jù)相較于勞動力、資本、土地等傳統(tǒng)生產要素，其價值的實現(xiàn)在于高效流通使用和賦能實體經濟。而且孤立的數(shù)據(jù)本身沒有價值，只有在數(shù)據(jù)不斷地流通、聚合、加工之后，其價值才能產生乘數(shù)效應。鑒于此，強調使用權的流通，將有助于數(shù)據(jù)價值最大化，推動我國數(shù)字經濟的高質量發(fā)展。同時，“數(shù)據(jù)二十條”在“三權”后加“等”作為兜底，意味著數(shù)據(jù)權利不限于所列舉的三項權利，這充分體現(xiàn)了“數(shù)據(jù)二十條”的嚴謹性和科學性。事實上，數(shù)據(jù)的收益分配是“數(shù)據(jù)二十條”全文重點強調的內容之一，也是數(shù)據(jù)經濟活動乃至數(shù)據(jù)全生命周期中都不可或缺的一部分，存在其中的數(shù)據(jù)紅利分配更是黨和國家“以人民為中心”理念的重要體現(xiàn)。

　　（二）建立數(shù)據(jù)產權登記新方式，助力數(shù)據(jù)要素市場健康有序發(fā)展。

　　“數(shù)據(jù)二十條”提出“研究數(shù)據(jù)產權登記新方式”。應當說，科學合理的數(shù)據(jù)產權登記制度是保障數(shù)據(jù)要素市場有序運行的根本所在，對于保護數(shù)據(jù)權益、實現(xiàn)數(shù)據(jù)高效流通、變革要素分配、預防產權糾紛等都具有至關重要的作用。“數(shù)據(jù)二十條”重點強調“新方式”，實際上是對數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)市場特殊性的科學反映。因為相較于傳統(tǒng)的生產要素，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出容量巨大、類型豐富、流通高速等特點，進而無法繼續(xù)套用傳統(tǒng)生產要素產權登記制度，而需要構建一套全新的產權登記制度。其中的“新方式”主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，登記技術“新”，數(shù)據(jù)具有無形性和非排他性。其中無形性導致傳統(tǒng)的產權證明方式無法繼續(xù)適用，非排他性導致數(shù)據(jù)的原本和副本難以區(qū)分，同一數(shù)據(jù)產權也將被多次登記。對此，可以運用區(qū)塊鏈技術，基于該技術分布式記賬、可信存證、不可篡改、可追溯等特征，來實現(xiàn)更為科學的數(shù)據(jù)產權登記。另一方面，登記內容“新”，在確定數(shù)據(jù)產權登記內容時，需要首先明確登記對象是原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集合、數(shù)據(jù)產品中的一種，還是三者都要登記。總體而言，“數(shù)據(jù)二十條”強調了數(shù)據(jù)產權登記的重要性，也指出了數(shù)據(jù)產權登記制度的創(chuàng)新要求，這需要社會各界集思廣益，進行制度創(chuàng)新。以構建符合時代需求、具有中國特色的數(shù)據(jù)產權登記制度。

　　（三）建立健全數(shù)據(jù)確權授權機制，優(yōu)化多元主體數(shù)據(jù)產權配置結構。

　　“數(shù)據(jù)二十條”指出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權授權制度”，并就公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息的確權授權機制進行了專門說明。

　　在公共數(shù)據(jù)方面，一是各級黨政機關、企事業(yè)單位應當“加強匯聚共享和開放開發(fā)”。在“我國政府數(shù)據(jù)資源占全國數(shù)據(jù)資源的比重超過3/4，但開放的規(guī)模卻不足美國的10%，個人和企業(yè)可以利用的規(guī)模更是不及美國的7%”的背景下，加強公共數(shù)據(jù)的開放開發(fā)，是當前亟需落實的核心問題，對于全面優(yōu)化我國數(shù)據(jù)資源結構具有重要的作用。二是應當充分保護數(shù)據(jù)安全和個人隱私，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求的方式向社會提供，強調我國數(shù)據(jù)基礎制度應當以數(shù)據(jù)安全和個人隱私的保護為底線或者紅線，任何主體不可逾越。三是將公共數(shù)據(jù)的使用分為“有條件無償使用”和“有條件有償使用”。這也是“數(shù)據(jù)二十條”的一個重大創(chuàng)新，在充分平衡國家利益、公共利益和個人利益的基礎上進行的制度創(chuàng)設，有利于實現(xiàn)數(shù)據(jù)的公平公正使用。

　　在企業(yè)數(shù)據(jù)方面，一是明確“市場主體享有依法依規(guī)持有、使用、獲取收益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報”。肯定了市場主體參與數(shù)據(jù)經濟活動獲得權益和回報的合法性和正當性，將在根本上提高市場主體生產經營數(shù)據(jù)的積極性，為數(shù)據(jù)要素市場注入活力。二是提出“探索企業(yè)數(shù)據(jù)授權使用新模式”，明確國有企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的帶頭作用，并強調這些企業(yè)與中小微企業(yè)雙向公平授權。以防范數(shù)據(jù)壟斷行為和不正當競爭行為的發(fā)生，保障數(shù)據(jù)要素市場的健康有序發(fā)展。三是強調“加強數(shù)據(jù)采集和質量評估標準制定”，此類標準的制定是數(shù)據(jù)來源合法和數(shù)據(jù)可信可用的基礎，只有數(shù)據(jù)符合相應的標準，數(shù)據(jù)的質量才能得到保障，才能科學賦能數(shù)字經濟和社會治理，真正實現(xiàn)我國從“數(shù)據(jù)大國”向“數(shù)據(jù)強國”的轉變。

　　在個人信息方面，一方面，明確數(shù)據(jù)的處理受個人授權范圍的限制，強調個人的數(shù)據(jù)自決利益的保護。特別是“數(shù)據(jù)二十條”禁止采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人信息，這與《中華人民共和國個人信息保護法》所規(guī)定的“知情同意權”相關內容契合，在制度層面打通了數(shù)據(jù)與個人信息之間的聯(lián)系。另一方面，由受托者代表個人利益監(jiān)督市場主體的對個人數(shù)據(jù)的處理行為。在個人信息處理過程中，由于個人與數(shù)據(jù)處理者之間不對等關系，信息處理者可以單方面地掌控個人信息處理過程，而個人應為處理過程不公開以及信息技術壁壘等問題，對該過程的絕大多數(shù)事項不知情。通過受托者監(jiān)管的方式，可以有效地解決該困境，更為專業(yè)地保障個人的利益。

　　二、“效率公平兼顧”收益分配制度：聚焦市場化配置的范圍、路徑和平衡

　　習近平總書記在二十大報告中指出：“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，構建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調配套的制度體系”。“數(shù)據(jù)二十條”充分體現(xiàn)了二十大的這一重大部署，第四部分明確提出要建立體現(xiàn)效率、促進公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度。

　　（一）擴大數(shù)據(jù)要素的市場化配置的范圍，市場運行覆蓋面實質性拓展。

　　“數(shù)據(jù)二十條”明確提出將數(shù)據(jù)作為一種與資本、勞動等并列的新型生產要素，這是我國數(shù)字經濟發(fā)展中的重要創(chuàng)新舉措。數(shù)字作為一種生產要素，是數(shù)字經濟時代競爭的核心資源和國家基礎性戰(zhàn)略資源，客觀上具有全部生產要素參與分配的共性，只有充分流動、共享、加工處理才能創(chuàng)造價值，公正的數(shù)據(jù)利益分配機制可充分調動各方主體的積極性，最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。數(shù)據(jù)價值的充分釋放和合理分配方能驅動經濟高質量發(fā)展，如何對數(shù)據(jù)要素收益進行分配，以市場化方式來實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的流轉交易，盡可能地擴大數(shù)據(jù)要素市場化配置的范圍，擴大數(shù)據(jù)要素市場化的覆蓋面。構建“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大數(shù)據(jù)要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道”的數(shù)據(jù)要素市場化配置機制。探索引入更多的市場機制，以各類應用場景為依托，讓市場主導數(shù)據(jù)要素的流通和交易，以市場化的方式盤活數(shù)據(jù)要素流動渠道，最大范圍地擴大數(shù)據(jù)要素市場化配置的范圍，以市場化的方式實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的流轉交易行為，讓數(shù)據(jù)要素進行市場化軌道運行“新常態(tài)”。

　　（二）初次分配適當向價值創(chuàng)造者傾斜，市場主導以貢獻度為分配標準。

　　“數(shù)據(jù)二十條”提出“由市場來評價貢獻，按照貢獻來決定報酬”，發(fā)揮市場在貢獻評價和收益分配中的決定性作用，根據(jù)數(shù)據(jù)要素的邊際貢獻決定要素價格來進行要素報酬分配。市場化的收益分配的總原則是“誰投入、誰貢獻、誰受益”，由市場來衡量數(shù)據(jù)要素各參與方的投入產出收益，數(shù)據(jù)采集、加工、分析等創(chuàng)造價值的環(huán)節(jié)也作為收益分配的要素貢獻，保障市場主體投入的勞動和其他要素貢獻在收益分配中得以合理體現(xiàn)。按價值貢獻參與分配渠道的擴大，意味著不再單純地依靠勞動、資金、技術、管理等，數(shù)據(jù)價值和使用價值的貢獻度也在收益分配中予以了體現(xiàn)，以期實現(xiàn)勞動者貢獻和勞動者報酬相匹配，進而更積極、主動貢獻數(shù)據(jù)，并以此來獲得更多的合理收益，真正釋放數(shù)字要素紅利，實現(xiàn)數(shù)字要素收益的最大化和分配的最優(yōu)化。為確保在數(shù)據(jù)流轉的各個環(huán)節(jié)的投入得到相應的回報，“數(shù)據(jù)二十條”明確要推動數(shù)據(jù)要素收益向上述數(shù)據(jù)價值和使用價值的創(chuàng)造者傾斜，強化基于數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)的激勵導向。

　　（三）再分配關注公益和相對弱勢群體，政府引導調節(jié)促進社會公平實現(xiàn)。

　　在激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值，實行貢獻值分配的基礎上，我們更要關注數(shù)字要素收益共享的普適性，以合理分配共享進一步激發(fā)人民參與共建共富的積極性，以數(shù)字經濟高質量發(fā)展助推共同富裕的實現(xiàn)。“做好蛋糕”和“分好蛋糕”同樣重要，兩者相互融通的，在初次分配蛋糕的同時，我們持續(xù)跟進再分配來予以平衡。“數(shù)據(jù)二十條”提出“更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導調節(jié)作用”，在初次分配的基礎上進行再分配，由政府通過征收稅收和政府非稅收入，在各收入主體之間進行收入再分配過程，以彌補初次分配的不足。再分配主要是關注公共利益和弱勢群體的問題，防止資本在數(shù)據(jù)領域的無序擴張。在整個數(shù)據(jù)要素收益分配過程中，政府的引導調節(jié)對于公平分配機制具有保障作用。政府參與數(shù)據(jù)要素引導調節(jié)更多的關注點在于公共數(shù)據(jù)資源的公益使用，增強企業(yè)的社會責任，在充分利用公共數(shù)據(jù)的基礎上共享開放收益。完善數(shù)據(jù)要素收益的再分配調節(jié)機制，能讓全體人民更好共享數(shù)字經濟發(fā)展成果。為體現(xiàn)數(shù)據(jù)要素收益分配的市場化效率，同時促進社會公平的實現(xiàn)，在政府的引導下合理共享公共數(shù)據(jù)資源的開放收益，以此鼓勵企業(yè)依托公共數(shù)據(jù)提供公益服務，強化社會責任，共同承擔風險。

　　三、統(tǒng)籌發(fā)展和安全：數(shù)據(jù)治理體系的范式革新

　　在推動數(shù)字經濟高質量發(fā)展與貫徹總體國家安全觀的雙重時代背景下，建立健全數(shù)據(jù)治理體系并明確其限度，切實做到數(shù)據(jù)依法、有序、安全且自由地流通，是我國搶占數(shù)據(jù)發(fā)展制高點并從數(shù)據(jù)大國轉變?yōu)閿?shù)據(jù)強國的關鍵。“數(shù)據(jù)二十條”契合時代需求，開篇便指出數(shù)據(jù)基礎制度建設關乎國家發(fā)展和安全大局，表明既要推進數(shù)據(jù)經濟發(fā)展，更要保障數(shù)據(jù)安全底線，為之后數(shù)據(jù)基礎制度的完善奠定基調。對此，數(shù)字經濟時代根植于中國大地的原創(chuàng)理論“平臺、數(shù)據(jù)、算法三維結構（PDA范式）”分別從三個維度為統(tǒng)籌發(fā)展與安全、革新數(shù)據(jù)治理體系提供了切實可行的路徑。

　　（一）開放平臺共享數(shù)據(jù)，構建良性數(shù)據(jù)競爭規(guī)則。

　　“數(shù)據(jù)二十條”為引領數(shù)字經濟發(fā)展，提出堅持共享共用、釋放價值紅利的基本原則。在具體要求上，“數(shù)據(jù)二十條”明確指出要“合理降低市場主體獲取數(shù)據(jù)的門檻，增強數(shù)據(jù)要素共享性、普惠性，激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造”。其中，平臺作為市場關鍵主體，須率先落實“數(shù)據(jù)二十條”理念。平臺改變了市場競爭的外在形式和內在邏輯，其作為海量、多元、實時的數(shù)據(jù)集合體，通過數(shù)字技術和算法設計獲得了一定的市場影響和優(yōu)勢地位。對此，本著鼓勵技術創(chuàng)新而非“數(shù)”量比拼、實現(xiàn)正和共贏而非零和博弈的目的，須創(chuàng)設開放平臺原則推動數(shù)字平臺互聯(lián)互通并輔以激勵，以大同思想發(fā)揮我國海量數(shù)據(jù)優(yōu)勢。

　　同時，“數(shù)據(jù)二十條”在規(guī)范層面明確反壟斷和反不正當競爭，并強調打破“數(shù)據(jù)壟斷”，促進公平競爭。平臺在承擔支撐國民經濟、保障民生就業(yè)等相關社會責任的同時，也屢現(xiàn)對外屏蔽封殺、對內自我優(yōu)待等系列壟斷行為，尤其是以社交平臺為代表的元平臺表現(xiàn)明顯，需采取規(guī)制措施以免損害競爭。對此，應將數(shù)據(jù)抓取、數(shù)據(jù)封鎖、數(shù)據(jù)自我優(yōu)待和大數(shù)據(jù)殺熟等最具典型性和基礎性的行為明確涵蓋在《中華人民共和國反不正當競爭法》的數(shù)字專章規(guī)則之內，從而提高我國數(shù)據(jù)安全的保障水平，并推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府平臺化的趨勢也意味著政務數(shù)據(jù)在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，進一步實現(xiàn)開放共享。

　　（二）運用數(shù)據(jù)流通相關安全技術，協(xié)同管理區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)。

　　“數(shù)據(jù)二十條”指出，充分發(fā)揮協(xié)同治理作用，支持開展數(shù)據(jù)流通相關安全技術研發(fā)和服務，促進不同場景下數(shù)據(jù)要素安全可信流通。構建數(shù)據(jù)治理新體系離不開區(qū)塊鏈、隱私計算等技術。區(qū)塊鏈作為具有防篡改等特性的新興技術手段，將大幅改進重要數(shù)據(jù)的共享和儲存模式。將區(qū)塊鏈應用到核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)儲存中，有助于在信息對稱的基礎上實現(xiàn)信任對稱。因此，可借助區(qū)塊鏈技術并形塑“以鏈治數(shù)+以法入鏈”協(xié)同治理體系。

　　一方面，“以鏈治數(shù)”的監(jiān)管模式可以滿足鏈群的安全風險防護需求。針對區(qū)塊鏈生態(tài)中存在的安全風險和多維監(jiān)管需求，建立協(xié)同監(jiān)管技術框架、共性安全風險指標體系。另一方面，“以法入鏈”的智能化監(jiān)管，可以節(jié)約監(jiān)管成本以及提升監(jiān)管效率。將法律語言轉換為計算機可識別的干代碼，并建立校驗機制，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全提供業(yè)務支撐。此外，隱私計算相關技術也可在維護隱私的前提下充分釋放數(shù)據(jù)要素價值，保障數(shù)據(jù)安全，推進協(xié)同治理。由此，借助技術手段方可實現(xiàn)”數(shù)據(jù)二十條”指出的“數(shù)據(jù)要素安全可信流通”。

　　（三）雙維治理監(jiān)管數(shù)據(jù)算法，迎合數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新。

　　“數(shù)據(jù)二十條”明確了“安全可控、彈性包容”的數(shù)據(jù)治理原則，并提出應建立數(shù)據(jù)要素生產流通使用全過程的算法審查等制度。算法作為自動化決策的核心技術，在未來數(shù)字經濟發(fā)展過程中將獲有愈來愈多的應用場景。而先進的算法在充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)優(yōu)勢的同時，也在催化難以逆料的挑戰(zhàn)和風險：算法本身具有無法消弭的黑箱屬性，并且大數(shù)據(jù)殺熟等算法亂象頻現(xiàn)，對數(shù)據(jù)安全造成巨大風險。對此，可在包括行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管的傳統(tǒng)雙峰監(jiān)管維度之外，加以科技治理維度，形成雙維治理體系。

　　具體而言，為貫徹“數(shù)據(jù)二十條”確立的監(jiān)測預警等制度，可以科技驅動型的治理思路應對算法等新興技術發(fā)展，采用與科技發(fā)展相匹配的科技驅動型治理模式回應科技治理的特殊性，以契合數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新的技術性本質特征。在科技治理模式下構建新型關系，監(jiān)管者、數(shù)字平臺、平臺內經營者和消費者都是平等的參與主體，從而可以進行開放式的談話，從監(jiān)管者的視角了解監(jiān)管目標以及從平臺的視角觀察監(jiān)管要求，真正實現(xiàn)“數(shù)據(jù)二十條”要求的各方履行數(shù)據(jù)要素流通安全責任和義務。如此，雙維治理體系構建事前、事中、事后的全過程實時監(jiān)管，督使數(shù)據(jù)技術應用摒惡向善，最終促進數(shù)字經濟向陽發(fā)展，增加社會整體福利。


來源：國家發(fā)改委