國家審計服務“雙碳”戰略的路徑探析
王振旭、趙敏、祝麗敏
摘要：黨的二十大報告指出，積極穩妥推進碳達峰碳中和。“雙碳”戰略已成為國家重要戰略之一，國家審計如何將“雙碳”相關政策的貫徹、節能減排具體舉措的落實、綠色低碳產業的發展、綠水青山生態文明的建設融合到審計監督工作中，最終助推國家“雙碳”戰略目標的順利完成，值得每一個審計人員深入思考。筆者從“雙碳”的內涵和實現路徑出發，以國家審計服務“雙碳”戰略的重大意義和主要方向為切入點，對國家審計助力服務“雙碳”目標順利實現的路徑和后續應持續解決的問題進行了分析，表明了新時代國家審計堅定服務黨和國家工作大局、為我國經濟社會高質量發展貢獻力量的堅定決心。
關鍵詞： 雙碳戰略國家審計實現路徑
一、前言
2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上向世界宣布了中國的碳達峰目標和碳中和愿景，“雙碳”工作也隨之成為我國未來幾十年重要工作之一。
在黨的二十大報告中，總書記強調：積極穩妥推進碳達峰碳中和，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動，深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加快規劃建設新型能源體系，積極參與應對氣候變化全球治理。這是黨和國家關于“雙碳”的最新戰略部署，雙碳戰略目標的實現事關中華民族永續發展，事關構建人類命運共同體和人與自然生命共同體，是中華民族復興大業的內在要求，也是人類可持續發展的客觀需要。國家審計聚焦黨和國家的中心工作，圍繞經濟社會發展大局，必須要扛起服務國家“雙碳”戰略的審計大旗，通過開展創新性的“碳審計”，完善綠色低碳政策體系，加快經濟和能源結構調整，優化調整產業結構，促進形成綠色生產生活方式，全方位提升碳匯能力，為我國如期實現“雙碳”目標貢獻審計力量。
二、“雙碳”的內涵及實現路徑
（一）內涵
“雙碳”，即碳達峰與碳中和的簡稱。碳達峰是指二氧化碳的排放不再增長，達到峰值之后逐步降低或存在峰值平臺期；碳中和指國家、企業、團體或個人在一定時間內直接或間接產生的二氧化碳排放總量，通過植樹造林等形式抵消自身產生的二氧化碳排放量，達到“凈零排放”。
當前，我國能源結構依然以高碳化石能源為主，占比約85%，要用不到10年時間實現碳達峰，再用30年左右實現碳中和，意味著碳排放達峰后就要快速下降，幾乎沒有緩沖期。這對我國這樣的發展中國家來說，減碳之路的壓力和挑戰是巨大的。
（二）實現路徑
1.碳達峰的實現路徑。一是推動產業結構優化升級，大力發展新能源、新材料、高端裝備、綠色環保等戰略性新興低碳產業；二是構建清潔低碳能源體系，嚴控化石能源消費，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等非化石能源消費比重；三是推進低碳交通運輸體系建設，限制和淘汰高能耗、高排放交通工具，鼓勵和推廣新能源、清潔能源等節能低碳型交通工具；四是推動城鄉建設綠色低碳發展，切實推進超低能耗、近零能耗、低碳建筑規模化發展等。
2.碳中和的實現路徑。一是林草碳匯，持續科學植樹造林，利用森林植物和草原植物吸收大氣中的二氧化碳；二是海洋碳匯，堅決保護海洋環境，利用海洋中數量巨大的微型生物自身代謝將二氧化碳儲存于海洋中；三是技術固碳，大力發展新興技術，利用研發創新的新技術、新材料，儲存、封存、中和二氧化碳。
三、國家審計服務“雙碳”戰略的重大意義
（一）國家審計有利于保障“雙碳”政策的精準實施。
國家審計通過對“雙碳”政策貫徹落實情況的檢查分析和監督控制，在揭露并制止節能降碳、綠色轉型活動中的不規范行為的同時，通過對大量的、具體的、第一手的碳排放統計核算數據等信息資料進行綜合分析，可以發現“雙碳”政策執行中存在的違規違紀問題，對政策執行不力，專項資金使用不當、涉及節能降碳投資項目出現的重大問題等，啟動問責追究機制，促進問題的有效整改，提升“雙碳”政策執行的強制性和有效性。同時，通過對碳信息的鑒證和傳遞，縮小政策制定者和執行者之間的信息差距，從而在提高“雙碳”政策制定的精準性，保障“雙碳”政策的精準實施上發揮服務性、監督性的信息咨詢和監督警示作用。
（二）國家審計有利于促進綠色低碳高質量發展。
黨的十八大以后，我國在環境和發展之間的關系上有了根本轉變，從過去的“要我減”到現在的“我要減”，雙碳目標不是別人要我們做，而是我們自己要做。以前傳統的粗放型發展方式遇到了不可持續的危機，我國經濟必須實行綠色低碳轉型，產業結構優化是必由之路。國家審計能夠在兼并重組、淘汰落后產能、處置低效無效資產，將資源向優勢產業集中，加大新技術、新產品、新市場聯合開發力度，使產業結構和資金資產資源配置更加合理等方面發揮有效的審計監督作用。通過碳審計捕獲較為詳細具體的碳排放數據、能源使用狀況、環境信息、資金績效等，形成客觀可靠的審計報告，提出科學的、可操作性的審計建議，從而保障綠色低碳目標的順利實現。
（三）國家審計有利于追蹤反饋“雙碳”措施的運行效果。
經過改革開放40多年的快速發展，我國在成為世界第二大經濟體的同時，也一躍成為世界上最大的碳排放國，并保持著快速增長。為了履行碳減排義務，我國提出了“雙碳”目標，并強調要堅決落實。2021年，我國出臺了碳達峰行動方案，并于7月16日正式啟動了全國碳排放權交易市場，全國碳市場基本框架初步建立，促進節能減排、加快綠色低碳轉型的效果也初步顯現。此時大力發展“雙碳”審計，有利追蹤反饋“雙碳”措施的運行效果，從而突破我國經濟發展過程中資源和環境瓶頸約束，順應世界經濟社會變革的潮流，形成完善的促進可持續發展的政策機制和制度保障體系；推動我國產業升級和企業技術創新，打造我國未來的國際核心競爭力；促進推進世界應對氣候變化的進程，樹立我國對全球環境事務負責任的發展中大國的良好形象。
四、國家審計助力“雙碳”目標順利實現的路徑初探
（一）通過政策落實跟蹤審計促進“雙碳”政策貫徹落實。
2021年3月，“雙碳”目標正式寫入《國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》，之后國家層面陸續出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》《減污降碳協同增效實施方案》等相關政策和方案；各省市也相繼出臺實施細則，如湖南省委省政府出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》《湖南省制造業綠色低碳轉型行動方案（2022-2025年）》等。
“雙碳”相關政策措施如雨后春筍般“拔地而起”，其方案和細則是否符合各地實際情況，政策出臺之后是否嚴格執行，執行效果是否達到預期，都需要審計部門持續關注和監督。要在政策落實跟蹤審計中，對各地各部門落實節能減排、減污降碳工作目標任務完成情況，進行事前、事中、事后全過程追蹤；同時，要對照預期政策目標，評估政策實現程度，查找深層次原因，提出完善、修正政策的建議，充分發揮審計在“雙碳”目標實現中的建設性作用。
（二）通過財政資金（績效）審計引領“雙碳”政策目標實現。
2022年5月，財政部出臺《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，要求從探索建立綠色低碳發展的財稅政策體系出發，將支持碳達峰碳中和納入財政工作全局，通過強化財政資金支持引導作用、健全市場化多元化投入機制、發揮稅收政策激勵約束作用、完善政府綠色采購政策、加強應對氣候變化國際合作等一系列措施，堅決推動“雙碳”工作落地見效。
審計部門要在財政資金（績效）審計中，審查財稅部門在支持構建清潔低碳安全高效的能源體系、推動重點行業領域綠色低碳轉型、促進綠色低碳科技創新和基礎能力建設、鼓勵綠色低碳生活和資源節約利用、助力碳匯能力鞏固提升、完善綠色低碳市場體系等方面是否充分發揮財政資金的引領和杠桿作用。關注財政部門在專項資金設置和分配上，是否向引導綠色低碳關鍵技術攻關和推廣應用傾斜；是否建立健全綠色低碳產品的政府采購需求標準體系，財政購買支出是否向新能源、清潔能源等方向轉移等。關注稅務部門在推進減稅降費、釋放政策紅利等方面，是否發揮稅收對市場主體綠色低碳發展促進作用；以強有力的審計監督促進財稅部門落實相關政策。
（三）通過領導干部自然資源資產審計助推減污降碳協同增效。
2022年4月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》,《意見》明確把“減污降碳”貫徹落實情況融入評價指標體系，將審計結果作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考。
領導干部作為“關鍵少數”，在“雙碳”目標實現過程中發揮著非常關鍵的頭雁作用。要在全面鋪開的領導干部自然資源資產審計中，關注被審計領導干部任職期間是否踐行綠色發展理念，是否以引領地方低碳生活新風尚為目標。要充分運用大數據、地理信息系統等新技術、新思維、新方法，摸清被審計領導干部任職前后當地主要自然資源資產實物數量、質量變化情況，審查被審計領導干部是否通過利用地方特色，加快開發清潔能源、減少煤炭、石油等化石能源使用的減排舉措，是否通過造林種草、土壤改良、濕地水生植物培育等增匯方法，逐步實現清潔低碳效果。要通過科學、客觀審計評價，真實反映被審計領導干部任期內在減污降碳方面作出的成績或造成的過失，倒逼領導干部樹立正確的政績觀及發展觀，為“雙碳”目標的實現提供有力支撐。
（四）通過鄉村振興審計推動“雙碳”政策在三農領域落地生根。
長期以來，節能降碳的主戰場都集中在能源、工業、交通等領域，忽視了農業農村的減排問題，而我國作為農業大國，農業所帶來的二氧化碳氣體排放量約為17億噸，占全球農業總排放量比重約為12%左右，農村領域的節能減碳空間巨大。目前，國家在大力推進鄉村振興戰略，一方面通過利用鄉村資源開發新能源，實現節能減排，低碳環保，促進資源的可持續發展，另一方面，結合農村垃圾無害化處理，建設垃圾收集處理池，實施生活垃圾集中無害處理等。
鄉村振興審計中，應重點關注當地是否嚴控產業項目環境標準，堅持淘汰落后產能；是否加快農業生產方式由資源依賴型向綠色環保型轉變；是否落實農業畜禽水產養殖等面源污染治理和耕地占補平衡、排污許可證等市場化多元化生態補償機制；是否嚴格按照綠色低碳目標建設和管理農村生產生活污水、垃圾集中處理、畜禽糞污資源化利用、農村廁所革命等設施和項目。
（五）通過綠色金融行業審計撬動各類資金進入“雙碳”領域。
2022年6月，生態環境部、國家發展改革委等7部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》明確提出，要大力發展綠色金融，用好碳減排貨幣政策工具，引導金融機構和社會資本加大對減污降碳的支持力度。在“雙碳”目標推動下，綠色金融體系將逐步完善。
在對金融行業進行審計過程中，一要關注分析金融機構的金融政策落實情況，是否通過金融貸款資金流向逐步緩解實體經濟在環保領域的融資約束，支持全產業鏈進行碳減排改進；二要關注金融部門是否鼓勵綠色信貸、債券、股指、基金等綠色金融工具向光伏、風電、氫能、水電、生物質能等清潔能源行業傾斜等。三要關注金融機構對于被認定為黑色或紅色環保等級的企業是否違規發放貸款，并跟進整改情況。
（六）通過節能降碳等專項資金審計驅動“雙碳”目標順利達成。
隨著“雙碳”重大戰略任務目標的全面開展，各地各部門紛紛出臺一系列關于節能、減排、降碳等專項資金管理辦法，如北京市朝陽區出臺《節能減碳專項資金管理辦法》、上海徐匯區出臺《節能減排降碳專項資金管理辦法》等，旨在發揮財政資金引導作用，撬動社會資本投入，加快節能降碳步伐。
審計部門可以通過開展“雙碳”政策相關的專項資金審計，對專項資金的設置、分配、管理、和使用進行全過程審查，揭示地方政府未嚴格落實國家節能減碳相關政策、節能減碳相關項目未按期建設、已竣工節能降碳相關項目未收到應有效果、財政補助資金被挪用等問題，以及項目單位以虛假資料、虛假項目騙取節能降碳專項財政資金等問題。通過揭示問題，提出建議，推動制度完善，督促相關部門單位將“真金白銀”切實用在綠色低碳等節能降碳項目上，加快“雙碳”目標順利實現。
（七）通過政府投資審計帶動工程項目領域響應“雙碳”政策落實。
2021年12月，國家發展改革委出臺《關于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見》中明確指出，落實遏制高耗能、高排放項目盲目發展，推進實現碳達峰碳中和目標要求，將用地用海和規劃選址、節能、節水、環保等要求落實到項目可行性研究中。在這樣的“雙碳”大背景下，政府投資項目要帶頭實現節能低碳轉型。
要在政府投資審計中加入碳審計板塊，對政府投資項目的建設、設計、施工、監理等環節進行節能低碳審查，關注建設項目在前期、施工、竣工驗收、運營監管、報廢拆除資源化及綜合效益評價這6個階段是否制定和落實碳減排管理要求，實現全過程低碳管理。關注項目前期決策、工程造價、建設程序管理、建設質量管理、投資績效等落實節能降碳情況；審查項目資金使用是否側重于綠色清潔材料、節能環保設備的采購、是否存在損失浪費等不合規現象，促進財政資金發揮更大綠色低碳效益。
五、審計助力“雙碳”目標實現后續應持續解決的問題
（一）提高認識程度，科學制定項目計劃，將“雙碳”審計模塊嵌入各類審計項目。
與發達國家相比，我國對碳排放和低碳經濟的關注較晚，公眾缺乏對“雙碳”的認知度，政府、企業、社會公眾等主體對落實“碳達峰”、“碳中和”相關措施參與度不高。在審計系統內部，“雙碳”相關審計認識也還不足，審計部門尤其是基層審計機關，在年度審計項目計劃中很少涉及低碳相關內容，更沒有專門的碳審計項目年度計劃。審計報告中提及碳審計內容的不多，能夠作為獨立報告形式披露的更是屈指可數。
各級審計機關要加大“雙碳”知識的學習力度，審計系統內部可以通過網絡直播、送教上門、演講研討等形式進行“雙碳”政策宣講，培養審計人員的“碳審計”意識，提高對“雙碳”審計的重視程度。審計機關在制定年度審計項目計劃時，要科學統籌、合理安排，加強與發改、財政、林業、生態環境等部門的聯系，大力開展研究型審計，在審計方案制定時，探索將“雙碳”審計模塊嵌入各類審計項目或單獨立項實施審計的可行性，并對中長期“雙碳”審計工作進行規劃，實現“雙碳”審計項目計劃動態管理。
（二）建立培養機制，加快提升業務水平，大力培養“雙碳”審計復合型人才。
“雙碳”審計是一個全新的領域，在傳統審計項目中擴展這一內容，勢必涉及環境工程、化學、能源、林業等學科的專業知識，且碳排放數據不易獲取、準確度低、審計方法復雜，審計人員需要具備更強的綜合能力。審計機關要加快建立“雙碳”審計人才培養機制，一是定期開展“雙碳”審計知識培訓，通過制定激勵考核機制和指標推動篩選優秀的“雙碳”審計復合型人才；二是要加強與高校的人才培養合作，引導高校開設“雙碳”審計相關課程，從源頭上培養對口審計人員；三是聘請相關“雙碳”領域專家加入審計組聯合開展審計工作，充分發揮專家“傳幫帶”作用；四是“以審代訓”，通過審計實踐具體培訓實際參與到項目中的審計人員。以A市審計局為例，近幾年安排在省廳組織的領導干部自然資源審計項目中的審計人員大部分都不是資源環境等專業出身，但通過“以審代訓”，實現了自身綜合能力和審計質效的快速提升，回到市局后分別在多個領導干部自然資源資產審計項目擔任主審，都取得了良好效果。
（三）出臺操作指南，規范“雙碳”審計程序，避免審計過程的隨意性和主觀性。
近年來，中央和地方都陸續出臺了一系列政策措施推動“雙碳”目標順利實現，但審計系統內部對“雙碳”審計方面還沒有出臺相應法律法規和準則指導，未建立一套完善的“雙碳”審計理論體系，即缺乏相應的審計標準、審計程序、審計權責、審計評價等可遵循的規則。助力碳審計，國家層面應當盡快制定“雙碳”審計相關法律法規，從法律高度賦予“雙碳”審計權威性和震懾性。其次，要建立完善的“雙碳”審計準則體系，將“雙碳”審計指南納入其中，明確證據的收集、簽證、核算和評估等程序和處理方法。通過相關法律法規來規范“雙碳”審計程序，既減少了審計人員自由裁量權發揮，保證審計過程的真實性和可靠性，同時也提高審計工作的準確性和有效性，充分保證“雙碳”審計的質量。
（四）統一核算標準，加大數據獲取力度，推進大數據在“雙碳”審計中的應用。
就目前而言，“雙碳”數據核算還比較困難，很多單位缺乏科學的收集方法和準確的計量儀器，測量準確度低，且核算標準不統一，增加了審計的難度。要推動政府層面統一設立二氧化碳及其它溫室氣體排放的核算標準，建立專門的“雙碳”數據云平臺，將發改、環保、國土、林業、農業、科技等主管部門管理的信息系統數據上傳至該云平臺，進行實時動態管理。
審計機關可通過集中的數據分析，精確快速地確定碳排放的主體責任與審計重點內容，并提出指導性意見，這對提高審計效率、推進“雙碳”審計全覆蓋具有重要作用。如審計人員在開展某位領導干部自然資源資產（離任）審計時，需要了解被審計地區的國土利用、森林保護、水資源和海洋資源管理等方面情況，以此推斷該被審計領導干部在任期間落實“雙碳”政策實際情況，可以通過數據云平臺上的林業、國土等圖斑對比技術，精確鎖定問題地塊和線索，開展實地核查，得出客觀真實的審計結論，以此達到事半功倍的效果。
五、結語
回顧百年紅色審計歷程，國家審計早已從最初對經濟收支的真實、合法、效益性監督，拓展到對經濟活動秩序、安全、政策、績效等全方位監督，監督范圍涵蓋國家經濟社會發展的方方面面。近年來，國家審計聚焦黨和國家工作大局，致力于服務國家治理體系和治理能力現代化，關注國家宏觀調控政策、重大方針和戰略的制定和執行，通過及時發現政策執行中的問題、難點和評估政策執行效果，確保國家政策的順利實施。當前，在全球氣候加速變暖的大背景下，我國提出的“雙碳”戰略目標是著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇。盡管“雙碳”審計對審計機關和審計人員還是一個陌生的新興領域，但行而不輟，則未來可期。只要各級審計機關和審計人員堅持理論學習、實踐探索、全流程研究，充分發揮國家審計機關信息集成能力強的優勢，堅持系統觀念，必能將“雙碳”審計作出成效和特色，在探索人與自然和諧共生，促進經濟社會發展與生態保護協調統一，實現“雙碳”戰略目標順利完成等方面作出實質貢獻。
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