摘要：政府采購制度是公共財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容,是財(cái)政支出的重要環(huán)節(jié)之一,也是國家進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)軌道的重要標(biāo)志之一,政府采購需求管理是進(jìn)一步提高政府采購科學(xué)性準(zhǔn)確性的有效措施，筆者結(jié)合近期出臺(tái)的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）有關(guān)內(nèi)容，結(jié)合具體審計(jì)實(shí)踐，針對當(dāng)前實(shí)施政府采購需求管理中存在的問題提出幾點(diǎn)粗淺建議。
主題詞：政府采購需求管理 問題對策
一、政府采購需求管理內(nèi)涵和當(dāng)前工作開展情況
政府采購需求管理是指采購人組織確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的活動(dòng)。采購需求是采購活動(dòng)的核心,并貫穿于采購活動(dòng)的全流程,既是供應(yīng)商報(bào)價(jià)的基準(zhǔn),也是采購人決策的依據(jù),對采購活動(dòng)的成敗和效率起到了關(guān)鍵性的作用。清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確的采購需求能夠?yàn)闈撛诠?yīng)商提供清晰的指引，從而減少誤判，降低流標(biāo)可能性，提高采購成功率。因此，規(guī)范政府采購需求管理，不僅有利于加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的約束力，提高采購資金的使用效益，還能有效減少重復(fù)性建設(shè)，遏制貪污腐敗行為的發(fā)生，對維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定具有正向推動(dòng)作用。自2021年4月30日《辦法》印發(fā)實(shí)施以來，各地逐步出臺(tái)相關(guān)細(xì)則和實(shí)施意見，如：吉林省公共資源交易中心研究出臺(tái)了《落實(shí)<政府采購需求管理辦法>實(shí)施細(xì)則》（吉公資發(fā)〔2022〕11號(hào)），從需求制定、需求調(diào)查、采購實(shí)施、監(jiān)督管理四個(gè)方面，明確了需求管理的具體操作方法和流程。但是大部分地區(qū)仍處在觀望了解階段，既未對實(shí)施情況開展檢查，也未出臺(tái)類似《加強(qiáng)采購需求管理實(shí)施細(xì)則》等規(guī)章制度。
二、現(xiàn)階段政府采購需求管理面臨的主要問題
（一）采購需求管理的條件設(shè)置和需求提報(bào)缺乏合理性和計(jì)劃性
一是需求設(shè)置存在歧視性。主要表現(xiàn)為設(shè)置特定技術(shù)服務(wù)要求或設(shè)置與履約無關(guān)的傾向性條款。例如，某些采購人在采購需求中，通過指定或限定專利、品牌、商標(biāo)等特殊資格條件，暗中配合特定供應(yīng)商，從而壓縮潛在供應(yīng)商的競爭空間，形成對非意向供應(yīng)商的“需求壁壘”。這種做法既侵害了其他供應(yīng)商的利益，也大大降低了以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)適配采購需求的可能性，不利于發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。
二是需求提報(bào)缺乏計(jì)劃性。按照規(guī)定程序，從提報(bào)采購需求到簽訂采購合同通常需要數(shù)月時(shí)間。但在實(shí)際操作中，存在因采購需求缺乏計(jì)劃性或以特殊需求為由而實(shí)施“突擊采購”的情況。例如，某些采購人故意拖延采購需求提報(bào)時(shí)間，等工作需要時(shí)再將一般性采購變?yōu)閼?yīng)急性采購，力圖采用單一來源、競爭性磋商等非公開招標(biāo)采購方式，以此來規(guī)避本應(yīng)執(zhí)行的公開招標(biāo)程序和相關(guān)部門的審查監(jiān)督。這種做法不僅加大了臨時(shí)采購的壓力，而且盲目擴(kuò)大了預(yù)算開支，難以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金精細(xì)化管理。
（二）采購需求管理對標(biāo)的缺乏完整性、明確性要求，容易導(dǎo)致供應(yīng)商問題
采購人由于沒有對采購標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)/商務(wù)要求進(jìn)行充分的市場調(diào)研和比較分析，因而會(huì)出現(xiàn)采購需求含義不準(zhǔn)、要求不明、表述不清等問題。
一是導(dǎo)致供應(yīng)商不當(dāng)競爭。例如，因需求編制缺少對技術(shù)參數(shù)、違約處置等詳細(xì)要求，某些供應(yīng)商采取惡意低價(jià)競爭的投標(biāo)策略，即先以低價(jià)手段搶奪中標(biāo)機(jī)會(huì)，而后又迫于成本壓力，降低項(xiàng)目質(zhì)量、拖延履約期限或以種種理由追加合同價(jià)款，結(jié)果非但難以達(dá)到采購需求標(biāo)準(zhǔn)如期履約驗(yàn)收，反而會(huì)使采購人后期陷入被動(dòng)局面，只能為保證公共資源質(zhì)量而追加額外預(yù)算費(fèi)用，進(jìn)而推高采購項(xiàng)目整體開支，這與“科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權(quán)責(zé)清晰”的采購需求管理原則背道而馳。
二是引發(fā)供應(yīng)商質(zhì)疑投訴。例如，因需求編制未對《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》所規(guī)定的“采購標(biāo)的需執(zhí)行的國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或其他標(biāo)準(zhǔn)”作出明確要求，使供應(yīng)商無法全面了解采購需求信息，增加了投標(biāo)的盲目性，同時(shí)也在一定程度上增大了評(píng)標(biāo)委員會(huì)自由裁量的空間和對潛在供應(yīng)商隱性不公的風(fēng)險(xiǎn)，最終造成質(zhì)疑投訴甚至采購失敗，從而浪費(fèi)大量的人力、財(cái)力和物力。
（三）采購需求管理的實(shí)施主體缺乏專業(yè)和科學(xué)認(rèn)真，容易導(dǎo)致需求方問題
一是物超所需現(xiàn)象突出。由于采購人主體責(zé)任意識(shí)缺失、預(yù)算績效觀念不強(qiáng)，或是未對采購項(xiàng)目予以充分調(diào)研和綜合論證，提報(bào)的采購需求數(shù)量和品質(zhì)遠(yuǎn)超實(shí)際辦公需要和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。例如，某些采購項(xiàng)目要求在實(shí)施期間和運(yùn)行期間均需提供原廠服務(wù)，但從實(shí)際操作來看，該項(xiàng)目并不需要（至少在運(yùn)行期間不需要）原廠服務(wù)，因而造成了不必要的資金開支和損失浪費(fèi)，不利于加強(qiáng)預(yù)算績效約束。
二是前瞻需求考慮不足。與服務(wù)類采購需求不同，貨物與工程類的無形損耗較大，更容易因科技發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步而脫離現(xiàn)實(shí)需要。由于缺乏對現(xiàn)有貨物與工程使用周期、維護(hù)成本等考量，采購人往往慣性認(rèn)為未來的采購需求可以用未來的預(yù)算資金滿足，容易造成現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的不統(tǒng)一，難以有效提高財(cái)政資金使用效益。
三、推進(jìn)政府采購需求管理工作的對策
（一）重視需求編制，明確采購人主體責(zé)任
采購人應(yīng)嚴(yán)格遵循“科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權(quán)責(zé)清晰”的需求管理原則，從提高政府采購的規(guī)范性和績效性出發(fā)，將外在規(guī)則內(nèi)化為自覺行動(dòng)，并將責(zé)任意識(shí)覆蓋采購全過程，變“一人之責(zé)”為“眾人之責(zé)”，通過建立相互制衡、通力協(xié)作的內(nèi)部分工體系，確保采購流程持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
（二）設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)供應(yīng)商公平競爭
一方面，采購人應(yīng)針對采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查，重點(diǎn)進(jìn)行非歧視性審查、競爭性審查等，避免因設(shè)置不當(dāng)條款而造成隱性不公和質(zhì)疑投訴。另一方面，采購人應(yīng)確保采購需求內(nèi)容清楚明了、含義準(zhǔn)確，避免因表述不當(dāng)而造成供應(yīng)商理解偏差和低質(zhì)低效采購。
（三）做足市場調(diào)研，確保需求編制科學(xué)合理
采購人在確定采購需求前，可以通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購等相關(guān)情況，進(jìn)而提報(bào)更具針對性、適用性的采購需求，避免“豪華采購”“天價(jià)采購”等物非所需或物超所需的采購問題。
（四）完善體制機(jī)制，提高采購隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)
一方面，采購人應(yīng)建立涵蓋預(yù)算、需求、采購一體化的內(nèi)部控制體系，闡明各項(xiàng)采購流程的操作要點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，強(qiáng)化權(quán)責(zé)分工和激勵(lì)懲戒。另一方面，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)《政府采購需求管理辦法》要求，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施，通過出臺(tái)相關(guān)制度等方式推動(dòng)政府采購需求管理工作落細(xì)落實(shí)。同時(shí)，采購人和財(cái)政部門應(yīng)高度重視對采購人員的專業(yè)能力提升，通過定期開展政策學(xué)習(xí)研討會(huì)和專題知識(shí)培訓(xùn)會(huì)等形式，進(jìn)一步提高采購人員編制、實(shí)施采購需求的精細(xì)化水平。（衡陽市審計(jì)局 王振旭 李青云 劉晴）
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