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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是新時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。近年來，衡陽(yáng)市錨定“三高四新”美好藍(lán)圖，加快推進(jìn)“制造立市、文旅興城”發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。 一、發(fā)展特點(diǎn) （一）城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步攀升，增長(zhǎng)動(dòng)能持續(xù)蓄積 衡陽(yáng)市城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)穩(wěn)健上行曲線，2014年城鎮(zhèn)化率僅44.5%，至2024年躍升至57.83%，十年間提升13.33個(gè)百分點(diǎn)，年均增幅超1.3個(gè)百分點(diǎn)。這一增速在湘南地區(qū)位居前列，反映出“制造立市、文旅興城”戰(zhàn)略對(duì)人口集聚的牽引作用。特別是2020年以來，在湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)政策加持下，年均增速提高至1.5個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入提質(zhì)加速新階段。 （二）核心城區(qū)極核凸顯，要素集聚效應(yīng)顯著 中心城區(qū)的雁峰城鎮(zhèn)化率為99.17%、石鼓城鎮(zhèn)化率為91.37%、珠暉城鎮(zhèn)化率為92.01%、蒸湘城鎮(zhèn)化率為91.94%，中心城區(qū)作為核心增長(zhǎng)極，承載了全市主要的城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)首位度不斷提升。其完善的基礎(chǔ)設(shè)施、相對(duì)豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)，持續(xù)吸引人口流入。 （三）基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城鄉(xiāng)連接更加緊密 交通網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)，2024年全市公路通車總里程達(dá)21081公里，公路密度達(dá)138公里/百平方公里，居全省第四。城鄉(xiāng)供水、燃?xì)夤芫W(wǎng)、信息網(wǎng)絡(luò)等一體化建設(shè)加速推進(jìn)，建制鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施覆蓋率達(dá)100%，全年累計(jì)新建燃?xì)夤芫W(wǎng)260公里（其中市本級(jí)155公里，縣市區(qū)105公里）,行政村100%實(shí)現(xiàn)光纖寬帶和4G信號(hào)全覆蓋、重點(diǎn)場(chǎng)所5G網(wǎng)絡(luò)通達(dá)率達(dá)100%。 二、存在問題與挑戰(zhàn) （一）城鎮(zhèn)化水平滯后，發(fā)展步伐遲緩 2024年，全市城鎮(zhèn)化率不僅顯著低于全國(guó)平均水平（67%），也低于湖南省平均水平（62.07%），在省內(nèi)14個(gè)地市中僅排名第七。與長(zhǎng)株潭等省內(nèi)核心增長(zhǎng)極相比，差距更為懸殊。這種滯后狀態(tài)，反映出衡陽(yáng)在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中吸引集聚要素、釋放發(fā)展?jié)撃芊矫娲嬖诙贪澹萍s了城市能級(jí)提升和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體步伐。 （二）區(qū)域發(fā)展失衡，縣域支撐薄弱 衡陽(yáng)市縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展與周邊相鄰縣市存在一定差距，如常寧市城鎮(zhèn)化率為52.98%，與之相鄰的郴州桂陽(yáng)縣城鎮(zhèn)化率為57.31%；耒陽(yáng)市城鎮(zhèn)化率為50.07%，與之相鄰的郴州永興縣城鎮(zhèn)化率為57.52%；衡東縣城鎮(zhèn)化率為40.81%，與之相鄰的株洲攸縣城鎮(zhèn)化率為59.77%；衡陽(yáng)縣城鎮(zhèn)化率為47.56%、祁東縣城鎮(zhèn)化率為45.38%，與衡陽(yáng)縣、祁東縣相鄰的邵陽(yáng)邵東縣城鎮(zhèn)化率為59.01%。這種區(qū)域分化現(xiàn)象，其根源在于衡陽(yáng)市縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)支撐體系薄弱、公共服務(wù)資源配置不足且水平偏低。縣域作為城鎮(zhèn)化重要載體和腹地的功能未能充分發(fā)揮，嚴(yán)重拖累了全市城鎮(zhèn)化的整體速度和發(fā)展質(zhì)量。 （三）半城鎮(zhèn)化凸顯，制度壁壘待破 戶籍、土地、資金等要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)仍面臨一些制度性約束。在中心城區(qū)周邊和部分園區(qū)，存在大量戶籍仍在農(nóng)村、常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，規(guī)模估計(jì)在15-20萬(wàn)人左右。這部分人群雖已在城鎮(zhèn)工作生活，但在享受市民化待遇方面仍存在顯著落差。例如，在石鼓區(qū)角山鎮(zhèn)、松木經(jīng)開區(qū)等區(qū)域，外來務(wù)工人員及其隨遷家屬在子女平等接受義務(wù)教育、納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系等方面仍面臨實(shí)際困難，未能完全實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。破除阻礙市民化的制度性障礙，是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、釋放內(nèi)需潛力的關(guān)鍵所在。 （四）產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限，結(jié)構(gòu)升級(jí)受阻 2024年全市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.9：31.7：57.5，與全省結(jié)構(gòu)相比，第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，第二產(chǎn)業(yè)比重顯著偏低。核心問題在于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)不足，多數(shù)仍集中于傳統(tǒng)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈條短、集聚程度低、高附加值環(huán)節(jié)缺失，未能形成具有強(qiáng)大韌性和競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。第三產(chǎn)業(yè)雖增長(zhǎng)較快、占比最高，但整體發(fā)展層次不高，多集中于傳統(tǒng)商貿(mào)、低端服務(wù)等領(lǐng)域，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，難以有效支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和城鎮(zhèn)化持續(xù)動(dòng)力。 （五）人口外流加劇，發(fā)展后勁受挫 2024年全市常住人口為643.43萬(wàn)人，較2023年649.7萬(wàn)人減少6.27萬(wàn)人，較2022年657.7萬(wàn)人累計(jì)減少14.27萬(wàn)人。盡管衡陽(yáng)作為湘南中心城市，但與近鄰的省會(huì)長(zhǎng)沙以及珠三角核心城市相比，其在就業(yè)機(jī)會(huì)、薪資水平、公共服務(wù)、城市吸引力等方面競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足，且因區(qū)位交通條件優(yōu)越，導(dǎo)致人口尤其是青壯年勞動(dòng)力和高素質(zhì)人才外流趨勢(shì)短期內(nèi)難以根本逆轉(zhuǎn)。這種持續(xù)的人口流失，特別是關(guān)鍵人才的流失，直接沖擊了本地企業(yè)的招工用工環(huán)境，嚴(yán)重削弱了企業(yè)的自主創(chuàng)新活力與可持續(xù)發(fā)展能力，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，將從根本上制約衡陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)能與后勁。 三、對(duì)策建議 （一）做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)崗位 1.聚焦優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。全力推動(dòng)“一核兩電三色四新”優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如輸變電裝備、有色金屬、鹽鹵化工、鋼管深加工、電子信息、新能源汽車、現(xiàn)代物流等向高端化、智能化、綠色化升級(jí)。依托湘南紡織產(chǎn)業(yè)基地、衡州大道數(shù)字經(jīng)濟(jì)走廊、白沙綠島高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等平臺(tái)，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。 2.提升園區(qū)承載能力。重點(diǎn)提升衡陽(yáng)高新區(qū)、西渡高新區(qū)等園區(qū)能級(jí)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套，加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、研發(fā)中試平臺(tái)等生產(chǎn)線服務(wù)設(shè)施，完善園區(qū)及周邊區(qū)域的高品質(zhì)生活服務(wù)配套，實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)聚人、以人促產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的良性循環(huán)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)人才和產(chǎn)業(yè)的吸引力、承載力。 3.激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力。引導(dǎo)各縣市立足實(shí)際、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，圍繞新型工業(yè)化、五好園區(qū)建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作，打造特色鮮明的縣域產(chǎn)業(yè)集群，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)總量提升、質(zhì)量提標(biāo)、增量提效。 （二）提升縣域承載品質(zhì)，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ) 1.實(shí)施縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工程。重點(diǎn)加大在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老托育、文化體育、市政管網(wǎng)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的投入。爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)專項(xiàng)資金支持，優(yōu)先解決突出短板。 2.打造宜居宜業(yè)縣城。將海綿城市、韌性城市理念全面融入縣城規(guī)劃、建設(shè)和管理全過程。加快推進(jìn)防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)，提升縣城應(yīng)對(duì)極端天氣和災(zāi)害的能力。加強(qiáng)縣城整體風(fēng)貌管控，實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，增加公園綠地和公共開放空間。 3.促進(jìn)縣城人口集聚。持續(xù)推動(dòng)迎老鄉(xiāng)、回故鄉(xiāng)、建家鄉(xiāng)，以能人經(jīng)濟(jì)形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效支撐,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加強(qiáng)縣域財(cái)源建設(shè),探索經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。 (三)暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，破除體制機(jī)制障礙 1.深化戶籍制度改革。全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，簡(jiǎn)化落戶手續(xù)。重點(diǎn)推進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口便捷落戶。建立健全以常住地登記戶口制度，確保落戶人口同等享有城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、住房保障、就業(yè)扶持等基本公共服務(wù)。探索實(shí)施戶籍與農(nóng)村權(quán)益脫鉤的有效銜接機(jī)制，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。 2.創(chuàng)新土地管理機(jī)制。深化農(nóng)村土地制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，盤活閑置宅基地和農(nóng)房資源。優(yōu)化土地資源配置，保障城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合理用地需求。探索增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在市域內(nèi)統(tǒng)籌使用，支持縣域和中心鎮(zhèn)發(fā)展。 3.強(qiáng)化財(cái)政金融支持。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式，支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和新市民安居樂業(yè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。 （供稿：社會(huì)科曾超）
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