對市十六屆人大三次會議第160號建議的答復(fù)
發(fā)布日期：2024-09-02 09:08
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衡人社建復(fù)〔2024〕5號（A類）
何婉菁代表：
您提出的《關(guān)于人社部門妥善處置農(nóng)民工投訴和維護施工企業(yè)合法權(quán)益的建議》收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在建議中提出的工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資與工程款結(jié)算糾紛交織的問題，以及以拖欠農(nóng)民工工資為名、行討要工程款之實的現(xiàn)象，是當(dāng)前保障農(nóng)民工工資支付工作中面臨的現(xiàn)實問題。
一、拖欠農(nóng)民工工資問題的原因
針對工程建設(shè)領(lǐng)域頻繁發(fā)生的農(nóng)民工工資拖欠問題，其深層次的根源主要體現(xiàn)在以下三個方面： 一是項目資金保障缺失：工程項目建設(shè)資金未能及時到位或足額撥付，直接導(dǎo)致農(nóng)民工工資在源頭上就面臨著資金短缺的困境，缺乏穩(wěn)定的支付保障。二是市場秩序混亂：建筑市場存在違法分包、層層轉(zhuǎn)包、掛靠承包等不規(guī)范行為，這些行為不僅擾亂了市場秩序，還使得農(nóng)民工工資的支付鏈條變得復(fù)雜而脆弱，增加了治理拖欠問題的難度和復(fù)雜性。三是勞動用工管理不規(guī)范：施工過程中，勞動用工管理松散、不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)管機制，導(dǎo)致農(nóng)民工的權(quán)益保護不足，尤其是在工資支付這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，更容易出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象，且問題往往累積至項目末期才集中爆發(fā)。
針對上述問題，國務(wù)院適時出臺了《保障農(nóng)民工工資支付條例》，特別是在第四章中，對工程建設(shè)領(lǐng)域的農(nóng)民工工資支付問題進行了詳細且明確的規(guī)定，構(gòu)建了由建設(shè)單位、施工總承包單位、分包單位共同參與的責(zé)任體系，并推出了一系列旨在預(yù)防和解決工資拖欠的制度措施。施工總承包單位在這一體系中扮演著至關(guān)重要的角色，其責(zé)任重大且具體，包括但不限于：實施嚴(yán)格的用工管理，確保農(nóng)民工勞動合同的簽訂與實名制管理的落實；設(shè)立工資專戶，確保農(nóng)民工工資來源的獨立與專款專用；代發(fā)農(nóng)民工工資，直接減少中間環(huán)節(jié)，降低拖欠風(fēng)險；繳存工資保證金，為可能發(fā)生的工資拖欠問題提供資金保障；設(shè)立維權(quán)告示牌，提高農(nóng)民工的法律意識和維權(quán)能力；配備專職勞資管理員，強化施工過程的監(jiān)督與工資支付的審核。然而，在實際操作中，部分施工總承包單位并未充分重視并有效落實這些制度措施，仍然沿用傳統(tǒng)的、易于引發(fā)問題的管理模式。如考勤制度的虛設(shè)導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，無法真實反映農(nóng)民工的工作情況；工資發(fā)放未通過專戶進行，使得資金監(jiān)管鏈條斷裂；勞資專管員的缺失或履職不力，讓本應(yīng)是第一道防線的監(jiān)督機制形同虛設(shè)。這些問題的存在，無疑為農(nóng)民工工資拖欠埋下了隱患。因此，當(dāng)農(nóng)民工工資爭議發(fā)生時，施工總承包單位必須依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時，人力資源社會保障部門和工程建設(shè)行業(yè)主管部門也將依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對施工總承包單位進行必要的處罰，以維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進建筑市場的健康發(fā)展。未來，應(yīng)進一步強化對施工總承包單位的監(jiān)管與指導(dǎo)，推動其切實履行好自身的職責(zé)與義務(wù)，從根本上解決農(nóng)民工工資拖欠問題。
二、三項具體建議的答復(fù)
為進一步明晰工程項目建設(shè)中各方的責(zé)任邊界，并確保《保障農(nóng)民工工資支付條例》的深入實施與細化執(zhí)行，我市人社部門住建部門、公安部門已采取多項積極措施，并計劃在未來繼續(xù)加大工作力度，優(yōu)化工作方法，以全面保障農(nóng)民工工資支付權(quán)益，同時兼顧施工企業(yè)的合法權(quán)益。
（一）初步登記工作。以湖南省衡五建設(shè)有限公司承建的“衡拖安置房”項目為例，在勞動關(guān)系認定上，依據(jù)原勞動部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕12號）文件精神，特別是其第四條明確規(guī)定：“建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人時，該組織或自然人招用的勞動者，其用工主體責(zé)任應(yīng)由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)。”鑒于此，衡五建設(shè)有限公司將“衡拖安置房”項目違法轉(zhuǎn)包、發(fā)包給自然人的行為已構(gòu)成違法。雁峰區(qū)人社部門據(jù)此對項目中民工勞動關(guān)系的認定，既合理又合法。
（二）調(diào)查取證工作。以湖南省衡五建設(shè)有限公司“衡拖安置房”項目為例，該公司首先存在的違法分包行為，直接導(dǎo)致了后續(xù)農(nóng)民工工資拖欠問題的發(fā)生。根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》第十八條“用工單位使用個人、不具備合法經(jīng)營資格的單位或者未依法取得勞務(wù)派遣許可證的單位派遣的農(nóng)民工，拖欠農(nóng)民工工資的，由用工單位清償，并可以依法進行追償。”、第十九條“用人單位將工作任務(wù)發(fā)包給個人或者不具備合法經(jīng)營資格的單位，導(dǎo)致拖欠所招用農(nóng)民工工資的，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行。用人單位允許個人、不具備合法經(jīng)營資格或者未取得相應(yīng)資質(zhì)的單位以用人單位的名義對外經(jīng)營，導(dǎo)致拖欠所招用農(nóng)民工工資的，由用人單位清償，并可以依法進行追償。”第三十五條“建設(shè)單位與施工總承包單位或者承包單位與分包單位因工程數(shù)量、質(zhì)量、造價等產(chǎn)生爭議的，建設(shè)單位不得因爭議不按照本條例第二十四條的規(guī)定撥付工程款中的人工費用，施工總承包單位也不得因爭議不按照規(guī)定代發(fā)工資。”的規(guī)定。按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，湖南省衡五建設(shè)有限公司作為該項目的總承包單位及實質(zhì)用工主體，依據(jù)上述法律法規(guī)，對項目中發(fā)生的農(nóng)民工工資拖欠負有不可推卸的清償責(zé)任。
（三）打擊責(zé)任主體工作。為了更有效地應(yīng)對施工總承包單位違法分包、轉(zhuǎn)包項目給自然人并導(dǎo)致的欠薪問題，我們將進一步加強“一案雙移”制度的執(zhí)行力度，并嚴(yán)格實施失信聯(lián)合懲戒機制，確保農(nóng)民工的合法權(quán)益得到切實保障。一是深化“一案雙移”制度執(zhí)行。在處理施工總承包單位違法分包、轉(zhuǎn)包案件時，我們將繼續(xù)堅持“一案雙移”的原則，即同時對違法分包、轉(zhuǎn)包的自然人和施工總承包單位下達“限期改正指令書”。這一措施旨在明確責(zé)任主體，確保在出現(xiàn)欠薪情況時，能夠迅速鎖定并追責(zé)。若責(zé)任主體在限定期限內(nèi)仍未履行支付義務(wù)，且欠薪行為達到“拒不支付勞動報酬罪”的法定標(biāo)準(zhǔn)，我們將堅決移送公安機關(guān)依法處理，絕不姑息。二是嚴(yán)格失信聯(lián)合懲戒機制。根據(jù)《拖欠農(nóng)民工工資失信聯(lián)合懲戒對象名單管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，我們將對違法分包、轉(zhuǎn)包并導(dǎo)致嚴(yán)重欠薪的施工總承包單位及其相關(guān)責(zé)任人員實施失信聯(lián)合懲戒。具體措施包括但不限于：將當(dāng)事人列入失信聯(lián)合懲戒名單，限制其參與政府采購、招投標(biāo)等活動，限制其乘坐飛機、高鐵等高消費行為，以及通過媒體公開曝光其失信行為等。通過這些措施，形成強大的社會輿論壓力和法律威懾力，促使責(zé)任主體積極履行支付義務(wù)。三是加強部門協(xié)作與信息共享。為確保“一案雙移”和失信聯(lián)合懲戒機制的有效實施，我們將進一步加強與人社、公安、住建等相關(guān)部門的協(xié)作配合，建立信息共享機制。通過定期召開聯(lián)席會議、共享案件線索和處理結(jié)果等方式，提高工作效率和協(xié)同作戰(zhàn)能力。
三、構(gòu)建全方位農(nóng)民工工資保障機制
（一）強化對施工總承包單位的指導(dǎo)與監(jiān)督。
鑒于施工總承包單位在保障農(nóng)民工工資支付中的關(guān)鍵作用，我們將進一步加強對其的日常指導(dǎo)與監(jiān)督。依托信息化平臺，如全省農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，實現(xiàn)對在建工程項目的動態(tài)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并預(yù)警潛在的欠薪風(fēng)險。同時，通過定期培訓(xùn)和專項考核，提升勞資專管員的專業(yè)素養(yǎng)與履職能力，確保他們能夠有效執(zhí)行實名制管理、工資專戶管理、工資保證金繳存等制度。此外，我們將不斷更新和完善《湖南省建設(shè)工程項目保障農(nóng)民工工資支付工作標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)手冊》，為施工總承包單位提供更為全面、具體的操作指南。
（二）壓實全鏈條工資支付責(zé)任。在明確施工總承包單位先行清償責(zé)任的基礎(chǔ)上，我們將進一步壓實建設(shè)單位和分包單位的工資支付責(zé)任。對于建設(shè)單位資金不到位的問題，將嚴(yán)格按照法規(guī)要求，責(zé)令其按時足額撥付人工費用，并對嚴(yán)重違規(guī)者采取限制新建項目等行政措施。對于分包單位，我們將嚴(yán)格追究其直接支付農(nóng)民工工資的法律責(zé)任，支持施工總承包單位依法追償，并對涉嫌拒不支付勞動報酬的犯罪行為移送公安機關(guān)處理。通過構(gòu)建全鏈條責(zé)任體系，確保每個環(huán)節(jié)都能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，形成齊抓共管的良好局面。
（三）全方位構(gòu)建欠薪防控體系。
一是源頭防控深入排查化解欠薪風(fēng)險。關(guān)注工程建設(shè)領(lǐng)域、加工制造業(yè)、餐飲服務(wù)、新就業(yè)形態(tài)等領(lǐng)域風(fēng)險隱患，全面摸排欠薪討薪風(fēng)險，提出預(yù)警信息，并配合相關(guān)部門采取措施、及時化解，嚴(yán)防欠薪風(fēng)險“發(fā)酵”、影響社會穩(wěn)定，切實從源頭預(yù)防和減少欠薪問題發(fā)生。
二是依法立案迅速處理欠薪犯罪線索。對人社等部門移送及公安機關(guān)直接接報的涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件線索，嚴(yán)格按照人社部【2014】100號（最高人民法院等部門關(guān)于加強涉嫌拒不支付勞動報酬案件查處銜接工作的通知）要求，依法受理并迅速開展立案審查，及時作出立案或者不立案的決定。對尚未造成嚴(yán)重后果，在刑事立案前支付勞動者勞動報酬并依法承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，可以不作為犯罪處理。
三是強力追薪強化案件偵辦與欠薪追回。始終保持對拒不支付勞動報酬犯罪及惡意討薪案件“零容忍”的態(tài)度，對已經(jīng)立案的案件，要細化偵查方案、強化偵查措施、深入偵辦案件，做到快偵快破快訴，實現(xiàn)偵破打擊一起、有效震懾一片，切實維護勞動者、經(jīng)營企業(yè)的合法權(quán)益。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門、綜合運用各種情報信息資源，全力查清犯罪嫌疑人資產(chǎn)、資金情況，追回拖欠勞動者的工資。
四是嚴(yán)懲虛假討薪，維護勞動秩序，高壓打擊非法索薪行為。為維護正常的勞動關(guān)系秩序和社會穩(wěn)定，將對虛假討薪行為保持高壓態(tài)勢。對于編造虛假事實、采取非法手段討要工資或以拖欠工資為名討要工程款的行為，一經(jīng)查實，將依法嚴(yán)肅處理。構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予警告、罰款或拘留等處罰；觸犯刑法的，將移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。通過嚴(yán)厲打擊虛假討薪行為，營造風(fēng)清氣正的勞動環(huán)境。
五是進一步健全投訴處理的標(biāo)準(zhǔn)化流程。一方面通過定期組織勞動法律法規(guī)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)法律法規(guī)文件，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，明確執(zhí)法動作，講清執(zhí)法紀(jì)律，確保執(zhí)法人員行為舉止規(guī)范，廉潔自律。另一方面，加強與用工單位的溝通聯(lián)系，通過定期召開座談會、政策宣講會等形式，及時傳達相關(guān)政策法規(guī)和工作要求；同時在處理疑難案件過程中，主動與用工單位溝通協(xié)商，促進勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。
六是探索構(gòu)建從業(yè)人員職業(yè)能力建設(shè)共享平臺。搭建從業(yè)人員職業(yè)能力建設(shè)共享平臺并實行勞動信息動態(tài)備案，是提升服務(wù)效能、優(yōu)化人力資源配置的重要舉措。我們將積極探索構(gòu)建，整合各方資源，推動平臺建設(shè)，確保信息準(zhǔn)確、更新及時，有效降低甄別核實工作難度。
總之，我們將繼續(xù)秉持以人為本、公平正義的原則，不斷完善政策措施和工作機制，確保農(nóng)民工工資支付工作取得實效。同時，我們也將積極聽取各方面的意見建議，不斷優(yōu)化工作方法和服務(wù)水平，為構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展貢獻力量。
感謝你們對保障農(nóng)民工工資支付工作的關(guān)心和支持
衡陽市人力資源和社會保障局
2024年7月29日
責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)：陳泰山 承 辦 人：王睿
聯(lián)系電話：15387342833
抄送：市人大常委會代表工委（2）， 市政府辦（2）。
