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近日，湖南省林業(yè)局、湖南省自然資源廳、湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好集體林地承包經(jīng)營管理的若干措施》（以下簡稱“《若干措施》”），自2025年1月10日起施行，有效期5年。現(xiàn)將有關(guān)內(nèi)容解讀如下：
一、背景依據(jù)
做好集體林地承包經(jīng)營管理工作對明晰林地產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民等林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益具有重要作用，既是落實(shí)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律的具體行動，也是深化集體林權(quán)制度改革的基本內(nèi)容，還是進(jìn)一步作答習(xí)近平總書記提出的“山要怎么分”的重要舉措。2024年6月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《湖南省深化集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》（以下簡稱“《實(shí)施方案》”），對三權(quán)分置、林權(quán)登記、合同管理、收益權(quán)證制度和自留山改革等工作提出明確要求，為新時期做好集體林地承包經(jīng)營管理工作指明了方向，提供了基本遵循。
為貫徹落實(shí)省委、省政府的工作部署，聚焦習(xí)近平總書記提出的“林改四問”加強(qiáng)政策供給，進(jìn)一步細(xì)化集體林地承包經(jīng)營管理的工作舉措，破解基層反映的有關(guān)難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，湖南省林業(yè)局會同湖南省自然資源廳、湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳制定出臺了《若干措施》。《若干措施》作為“林改四問”的配套政策之一，重點(diǎn)回答“山要怎么分”的問題。
二、主要內(nèi)容
《若干措施》堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，主要對《實(shí)施方案》粗線條的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，提出了6個方面的具體舉措和工作要求。一是實(shí)施集體林地收益權(quán)證制度。為了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集體經(jīng)濟(jì)的需要，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地原則上不再分山到戶，按照“分股不分山、分利不分林”的方式將收益權(quán)量化到戶、收益權(quán)證發(fā)放到戶，并設(shè)置了收益權(quán)證式樣，明確了制發(fā)單位。二是落實(shí)家庭承包林地“三權(quán)分置”改革。為了落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步細(xì)化了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”的各自權(quán)能和具體表現(xiàn)形式，更好維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、林地經(jīng)營權(quán)人等各方權(quán)益。三是探索自留山改革。明確由長沙市、常德市、邵陽市開展自留山所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，并對試點(diǎn)任務(wù)、試點(diǎn)期限、試點(diǎn)要求作了部署。四是積極推進(jìn)合同規(guī)范化管理。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)縣級林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村林地承包經(jīng)營及承包經(jīng)營合同管理方面的職責(zé)職能，要求加強(qiáng)示范合同文本的推廣使用以及合同的備案管理。五是規(guī)范高效做好林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作。提出了破解林權(quán)地籍調(diào)查難度大、成本高等問題的方法路徑，允許依法依規(guī)探索通過聯(lián)戶發(fā)證、確權(quán)到村組等方式明晰產(chǎn)權(quán)，高效推進(jìn)林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作。六是精準(zhǔn)施策化解歷史遺留問題。實(shí)質(zhì)上就是開展歷史遺留問題“回頭看”，要求各地以行政村、村民小組等為基本單元，摸清家底，然后按照“先易后難、分步實(shí)施、分類施策、積極穩(wěn)妥”的原則，由各地制定歷史遺留問題處理五年行動方案并按年度推進(jìn)實(shí)施。
三、創(chuàng)新舉措
一是在全國率先就集體林地收益權(quán)證的制證、發(fā)證進(jìn)行規(guī)范。《若干措施》明確了集體林地收益證的統(tǒng)一樣式和印制標(biāo)準(zhǔn)，并明確收益權(quán)證由各區(qū)（縣、市）林業(yè)主管部門統(tǒng)一印制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行填發(fā)，增強(qiáng)文件的指導(dǎo)性和可操作性。
二是依法妥善保護(hù)林地經(jīng)營權(quán)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的部分林地經(jīng)營權(quán)人受生態(tài)保護(hù)等因素影響，租賃林地面臨到期后林木不能采伐變現(xiàn)、權(quán)益難以保障的問題，《若干措施》積極回應(yīng)基層訴求，提出了3種解決路徑：第一，林地經(jīng)營權(quán)人在同等條件下可以優(yōu)先續(xù)租；第二，鼓勵設(shè)置“過渡期”或林地受讓方以公允價(jià)格受讓林木所有權(quán)，第三，依法依規(guī)將林地優(yōu)先調(diào)出公益林范圍，林木采伐指標(biāo)給予優(yōu)先保障。
三是明確了合同備案管理的具體要求。農(nóng)村林地承包合同、流轉(zhuǎn)合同是明確承包雙方、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系并具有法律效力的文書，依法加強(qiáng)合同備案管理對于保護(hù)廣大農(nóng)民等當(dāng)事人的切身利益、依法調(diào)處合同糾紛、及時掌握林地經(jīng)營動態(tài)等具有重要意義。《若干措施》明確承包合同要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級林業(yè)主管部門備案，流轉(zhuǎn)合同要向發(fā)包方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級林業(yè)主管部門備案。縣級林業(yè)主管部門要做好承包、流轉(zhuǎn)合同的檔案管理工作，并及時將合同信息錄入全國林權(quán)綜合監(jiān)管系統(tǒng)。
四是提出了兼顧規(guī)模經(jīng)營和降低發(fā)證成本的利民舉措。考慮到林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展需要和林地勘界復(fù)雜等實(shí)際情況，為了便于規(guī)模經(jīng)營、降低林權(quán)權(quán)利人辦證成本、提高辦證效率，《若干措施》提出林權(quán)地籍調(diào)查中無法明確每戶權(quán)屬界線的，且農(nóng)民對林地沒有依賴或者依賴性不強(qiáng)的，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，允許依法依規(guī)探索通過聯(lián)戶發(fā)證、確權(quán)到村組等方式明晰產(chǎn)權(quán)；對集中連片流轉(zhuǎn)林地涉及多位農(nóng)戶的，探索以整宗林地統(tǒng)一向經(jīng)營主體頒發(fā)林地經(jīng)營權(quán)證。
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