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2025年1月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號，簡稱《指導(dǎo)意見》），圍繞總體要求、找準(zhǔn)定位、完善分類分級管理機(jī)制、加強(qiáng)統(tǒng)籌、提升專業(yè)化市場化運(yùn)作水平、優(yōu)化退出機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)和加強(qiáng)組織保障，分八部分提出二十五項(xiàng)舉措，為各級政府設(shè)立政府投資基金以及完善相關(guān)管理制度提供了更為清晰的指引。
一、明確基金戰(zhàn)略定位
原文：
“政府投資基金是各級政府通過預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。”
“突出政府引導(dǎo)的政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作政府投資基金，發(fā)展耐心資本，注重發(fā)揮實(shí)效。”
“政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本。按照投資方向，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。”
“產(chǎn)業(yè)類投資基金要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，推動提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)業(yè)投資類基金要圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，提升自主創(chuàng)新能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力，解決重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域‘卡脖子’難題。”
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，政府投資基金被定義為一種具有“引導(dǎo)”功能的資本工具，其主要任務(wù)是聚焦國家重大戰(zhàn)略、關(guān)鍵領(lǐng)域以及市場未能充分覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)，并通過吸引和帶動社會資本，以市場化的方式支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這不僅突出了其政策導(dǎo)向性，也明確了與普通股權(quán)投資基金的核心區(qū)別。對于明確政府投資基金戰(zhàn)略定位，主要包含三個(gè)方面：
1. 政策導(dǎo)向。強(qiáng)調(diào)政府投資基金必須服務(wù)于國家政策目標(biāo)，避免與私人資本競爭，確保不會對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。
2. 分類管理。分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。產(chǎn)業(yè)投資類基金旨在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、新興產(chǎn)業(yè)壯大和未來產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮引領(lǐng)作用；創(chuàng)業(yè)投資類基金專注于科技創(chuàng)新，特別是早期、小型、長期且技術(shù)密集型的企業(yè)，鼓勵(lì)投向硬科技領(lǐng)域。
3. 階段適配。根據(jù)不同企業(yè)生命周期（初創(chuàng)期、成長期、成熟期），匹配相應(yīng)的基金類型和支持方式。例如，在企業(yè)初創(chuàng)階段，應(yīng)以政府創(chuàng)業(yè)投資為主導(dǎo)，輔助少量社會資本；對于成長型企業(yè)，則由社會資本主導(dǎo)，輔以政府產(chǎn)業(yè)基金作為調(diào)控手段；而到了成熟期，主要是依靠社會資本進(jìn)行并購或定向增發(fā)等。
《指導(dǎo)意見》為政府投資基金從初創(chuàng)企業(yè)的扶持到成長期的適度介入，再到成熟企業(yè)的退出策略，構(gòu)建了一個(gè)連續(xù)且有針對性的支持鏈條，也為地方不同類型的基金指明了投資方向。
二、培育發(fā)展耐心資本
原文：
“合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，積極引導(dǎo)全國社會保障基金、保險(xiǎn)資金等長期資本出資。在需要長期布局的領(lǐng)域，可采取接續(xù)投資方式，確保投資延續(xù)性。”
自2024年起，中央政治局會議與中央經(jīng)濟(jì)工作會議均強(qiáng)調(diào)了“耐心資本”的重要性。對于股權(quán)投資行業(yè)來說，長期資本的獲取是推動行業(yè)前進(jìn)的關(guān)鍵所在，尤其是在以硬科技領(lǐng)域?yàn)楹诵牡墓蓹?quán)投資中，這些領(lǐng)域通常具有較長的成長周
期，因此更需要與之相適應(yīng)的長期資金支持。
近年來，隨著股權(quán)投資市場結(jié)構(gòu)的演變，政府投資基金及出資平臺的角色愈發(fā)重要。從2021年至2024年上半年的數(shù)據(jù)可以看出，我國政府投資基金和出資平臺在新募集基金規(guī)模中的占比由32.1%顯著上升至46.9%，標(biāo)志著國有資本已成為股權(quán)投資領(lǐng)域的主導(dǎo)力量。在此背景下，將政府投資基金打造為真正的長期資本、耐心資本，對促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的發(fā)展具有不可替代的作用。
三、規(guī)范管理競爭秩序
原文：
“政府出資設(shè)立基金要充分評估論證并按規(guī)定履行審批程序。中央財(cái)政出資設(shè)立國家級基金應(yīng)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。設(shè)立省級或地市級基金應(yīng)報(bào)同級政府批準(zhǔn)。縣級政府應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金，財(cái)力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設(shè)立基金，應(yīng)提級報(bào)上級政府審批。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以財(cái)政撥款或自有收入新設(shè)基金，已經(jīng)設(shè)立的要按照政府投資基金管理要求統(tǒng)一規(guī)范管理。”
“政府出資設(shè)立基金，應(yīng)由財(cái)政部門結(jié)合基金設(shè)立情況和財(cái)政承受能力，合理確定出資規(guī)模、比例和時(shí)間安排。政府對基金的出資應(yīng)按規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算管理，加強(qiáng)年度預(yù)算安排與基金出資的銜接。財(cái)政部門要結(jié)合基金投資進(jìn)展和結(jié)余資金情況合理安排出資，防止資金閑置。”
“國家發(fā)展改革委要會同行業(yè)主管部門充分發(fā)揮布局規(guī)
劃和投向指導(dǎo)作用，結(jié)合相關(guān)產(chǎn)業(yè)在全國各地區(qū)產(chǎn)能利用情況，引導(dǎo)地方圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際調(diào)整政府投資基金布局，防止產(chǎn)能過剩和低水平重復(fù)建設(shè)。”
“同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立政府投資基金。設(shè)立同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合的，鼓勵(lì)推動基金整合重組，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，更好服務(wù)政策目標(biāo)。”
“落實(shí)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署要求，不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵(lì)取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規(guī)強(qiáng)化信用約束。優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例。突出正向激勵(lì)政策導(dǎo)向，提振市場投資信心。”
為了規(guī)范管理并防止無序競爭，《指導(dǎo)意見》引入了對政府投資基金設(shè)立的分級管理體系，旨在避免重復(fù)投資和無序競爭，促進(jìn)基金整合與優(yōu)化。截至2024年上半年，我國已累計(jì)設(shè)立2126支政府投資基金，目標(biāo)規(guī)模超過12萬億元，其中認(rèn)繳規(guī)模約為7.4萬億元。然而，這股熱潮也帶來了諸如基金同質(zhì)化、與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配等問題。《指導(dǎo)意見》針對上述問題提出了明確的引導(dǎo)方向：
1. 嚴(yán)格審批制度：強(qiáng)調(diào)各地政府在發(fā)起和設(shè)立投資基金時(shí)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審批，充分論證其必要性和合理性，并使基金規(guī)模及出資安排符合本地財(cái)力和資源條件。國家級、省級和地市級基金需獲得同級政府批準(zhǔn)；縣區(qū)級基金則需上級政府審批，并且要求該地區(qū)具備一定的財(cái)政實(shí)力和資源基礎(chǔ)，以限制新增設(shè)立的縣區(qū)級基金和管理人。根據(jù)文件指導(dǎo)意見，地市級的政府投資基金新設(shè)將更加審慎規(guī)范，一方面要根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行合理布局，集中資源支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)；另一方面應(yīng)由相關(guān)產(chǎn)業(yè)牽頭部門進(jìn)行充分的前期論證評估。
2. 強(qiáng)化預(yù)算管理：一方面加強(qiáng)了對部門的資金管理，如黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以任何形式新設(shè)基金。另一方面政府投資基金的設(shè)立規(guī)模和后續(xù)出資安排也需要嚴(yán)格評估，要求財(cái)政部門結(jié)合當(dāng)?shù)匾言O(shè)立基金情況和財(cái)政承受能力而定，平衡財(cái)政出資與投資節(jié)奏，避免出現(xiàn)資金閑置或緊張。
3. 調(diào)整招商策略：指出不應(yīng)將招商引資作為設(shè)立政府投資基金的主要目的，并提倡取消或減少返投要求，讓這些基金回歸到支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷上，而不是替代招商部門履行職責(zé)。同時(shí)，地市級基金可以利用這一政策，靈活調(diào)整財(cái)政出資比例，以優(yōu)化基金結(jié)構(gòu)；綜合考量基金招引企業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)和社會效益進(jìn)行返投比例的調(diào)整，以提高基金運(yùn)營效率。
四、營造優(yōu)良投資環(huán)境
原文：
“健全基金績效管理。政府投資基金應(yīng)合理設(shè)置績效目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、差異化、可量化的績效指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況。”
“建立健全容錯(cuò)機(jī)制。遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，容忍正常
投資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評價(jià)體系，不簡單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制，完善免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。”
股權(quán)投資本身就是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如果沒有相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，政府投資基金受困于國有資產(chǎn)保值增值的要求，很難真正進(jìn)行市場化運(yùn)作。最近發(fā)布的《指導(dǎo)意見》提倡建立一種更為寬松的風(fēng)險(xiǎn)容忍環(huán)境，對于政府投資基金而言，這意味著不再單純以個(gè)別投資項(xiàng)目或年度盈虧來評判成敗。新的考核評價(jià)體系將考慮基金運(yùn)作的自然周期，尊重行業(yè)特點(diǎn)，旨在鼓勵(lì)負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新精神。此外，《指導(dǎo)意見》還強(qiáng)調(diào)了盡職調(diào)查和合規(guī)操作的重要性，并為那些遵循規(guī)定行事的基金管理者提供了責(zé)任豁免的可能性，即使某些決策最終未能帶來預(yù)期收益。這一政策導(dǎo)向有助于創(chuàng)建一個(gè)更加開放和支持性的環(huán)境，激勵(lì)政府投資基金在合法合規(guī)的前提下大膽探索、勇于嘗試。
五、界定部門管理職責(zé)
原文：
“財(cái)政部門履行政府出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)政府投資基金的預(yù)算管理、績效管理、國有資產(chǎn)管理和信息統(tǒng)計(jì)工作。
發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)政府投資基金信用建設(shè)和信用信息
登記，會同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對政府投資基金投向的指導(dǎo)評
價(jià)。
證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按職責(zé)組織開展政府投資基金登記備案和相關(guān)監(jiān)管工作。
有關(guān)部門按職責(zé)分工制定出臺政府投資基金預(yù)算和國有資產(chǎn)管理、績效考核、信息統(tǒng)計(jì)、信用建設(shè)、登記備案等配套細(xì)則，構(gòu)建“1+N”制度體系。”
在監(jiān)管職責(zé)上，《指導(dǎo)意見》針對以往政府引導(dǎo)基金在實(shí)際操作中遇到的多部門監(jiān)管交叉和職責(zé)不清的問題，進(jìn)行了明確劃分。具體而言，文件首次清晰界定了財(cái)政部門、發(fā)展改革部門以及證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)各自的監(jiān)管任務(wù)與分工，并強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)部門間的協(xié)同合作，促進(jìn)信息共享和溝通協(xié)調(diào)，以構(gòu)建更加高效的工作協(xié)同機(jī)制。這也為我們下一步明確各部門的職能分工提供了依據(jù)，有助于各部門協(xié)調(diào)一致，形成合力，共同促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展。
鏈接：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2025〕1號
