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扶貧視頻會議上的講話

同志們：

大家上午好！

根據會議的安排，我就《扶貧項目資金績效管理辦法》給大家做個解讀。

一、《扶貧項目資金績效管理辦法》出臺的主要背景和重要意義

1、黨和國家的大政方針和法律法規要求加強預算績效管理。

2014年新修訂，2015年1月1日起執行的《中華人民共和國預算法》對預算績效管理工作做出了具體規定，有6條講到了預算績效管理，明確了“講求績效”的管理方向和根本原則。第12條、16條、32條、49條、57條、79條。

第12條規定：“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。這是《中華人民共和國預算法》的五大核心原則。第57條規定：“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。這就要求預算績效管理要做到全覆蓋，橫向到邊，縱向到底。

2003年黨的十六屆三中全會決定明確提出要“建立預算績效評價體系”。

2013年黨的十八屆三中全會提出要“提高財政支出效率”。

2014年9月《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》明確要求：健全預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。

2017年10月習近平總書記在十九大報告中明確指出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。為新時代推進預算績效管理指明了方向。

2018年3月李克強總理在政府工作報告中指出“全面實施績效管理，使財政資金花得其所，用得安全”。

2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》。要求突出績效導向，落實全體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。

具體到扶貧資金上：

2017年中央經濟工作會議和中央農村工作會議都明確提出要“加強扶貧資金績效管理”。

習近平總書記在“打好精準脫貧攻堅戰座談會”上作出重要指示：切實加強財政扶貧項目資金管理、落實資金監管責任、提高資金使用效益。

2、財政扶貧資金存在的績效短板要求加強績效管理

扶貧資金點多，面廣，線長，資金使用效益偏低的問題尚未有效解決。主要表現在以下四個方面：

一是績效意識薄弱：一些部門、單位和工作人員責任和效率意識不強，長期以來形成的“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的觀念沒有根本改變。

二是績效目標流于形式：績效目標設置籠統、空泛，不明確、不具體、不科學，無法真正反映項目績效的標準和要求。

三是基層預算績效管理進展比較緩慢：基層主管部門普遍沒有實施績效管理，資金使用單位缺乏自我管理的自覺和手段。特別是部門和單位代行財政職能，使用財政資金不承擔責任，對職責范圍內所要解決的問題沒有落實責任。財政部門也存在將財政分配當作利益關系的博弈，管理和分配責任缺失。

四是外部監督對績效關注不足：審計、紀檢部門更關注的是扶貧項目和資金的違紀違規問題，但對資金的效果重視不足，解決低效無效的辦法措施不多。

3、扶貧資金的特殊性質決定了加強其績效管理的重大意義

習近平總書記多次強調：扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳、玩貓膩！要切實完善資金管理，提高使用效率和效益。脫貧攻堅是黨中央確定的三大攻堅戰之一，是五級書記齊抓共管的重要工作，群眾關注度高，社會影響面大，率先開展扶貧項目資金的全面績效管理，并以此為“試驗田”，進一步探索總結經驗做法，對完善現代財政制度，實施全面績效管理具有示范和導向作用。具體講，有三點重要意義：

一是績效管理堅持目標導向。注重精準脫貧績效目標的實現程度，聚焦提高脫貧質量和減貧效果，有利于瞄準貧困人口精準幫扶，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧。

二是建立“花錢必問效、無效必問責”的機制。有利于提高財政扶貧項目資金配置和使用效益，確保扶貧資金花在刀刃上，扎扎實實的把各項攻堅舉措落到實處。

三是實行自我管理和外部監管相結合，賦予基層精準施策更大自主權，有利于充分調動貧困地區干部群眾的積極性和創造性，增強貧困人群自我發展能力。

二、《扶貧項目資金績效管理辦法》的主要內容。

1、明確了績效管理范圍和原則

《辦法》第二條明確規定：扶貧項目資金是指各級政府及其部門為如期實現脫貧目標，支持脫貧攻堅項目（含對個人和家庭的補助項目）的各類財政資金，包括全部或者部分用于產業扶貧、易地扶貧搬遷、就業扶貧、危房改造、教育扶貧、健康扶貧、生態扶貧、基本醫療、社會救助、農村基礎設施建設以及光伏扶貧、旅游扶貧、文化扶貧等項目資金。這一條實際是要求做到資金范圍“全覆蓋”，所以各級財政部門要盡快確定本級的扶貧資金清單。

《辦法》第三條明確了扶貧項目資金績效管理應當遵循的四條原則：

一是目標導向，注重效果。在關注資金投入和使用過程的同時，更加注重精準脫貧績效目標的實現程度，聚焦提高脫貧質量和減貧效果。

二是統一部署，分工負責。國家統一部署，地方各級政府各負其責、各司其職，強化資金使用部門和單位的績效管理主體責任。

三是全程跟蹤，創新管理。對扶貧項目資金實施全過程績效跟蹤，實行資金使用部門和單位自我管理和外部監管相結合，賦予基層精準施策更大自主權。

四是壓實責任，減輕負擔。資金使用單位承擔績效管理主體責任，具體落實到項目負責人。嚴禁層層組織和多頭重復評價檢查，避免增加基層迎評迎檢負擔。

2、規定了扶貧項目資金績效管理的職責分工

《辦法》第四條規定：

財政部、國務院扶貧辦、國家發展改革委的職責是統籌負責扶貧項目資金績效管理工作。

國務院有關部門的職責是切實督促本行業實施扶貧資金績效管理，牢固樹立績效管理理念，加強脫貧效果監管。

省級財政部門的職責是會同有關部門，在省級扶貧開發領導小組的統一領導下，加強對市縣扶貧項目資金績效管理工作的指導和培訓。

市縣級財政部門的職責是會同有關部門依照職責，對扶貧項目資金相關預算的編制、執行、決算實施全過程績效管理。

3、明確了扶貧項目資金全過程績效管理的要求：

要求從績效目標à執行監控à績效評價à結果應用形成一個閉路循環，實現管理過程的“全覆蓋”。即在預算編制和審核環節，要明確扶貧項目資金績效目標，將績效目標隨同預算一并批復；在預算執行環節，要建立績效目標執行監控機制，跟蹤分析執行情況；在預算執行完畢后，要組織開展績效自評和抽查，加強績效結果應用，強化績效責任約束。

（1） 績效目標管理：

① 工作流程：

資金使用單位和市縣級有關部門測算扶貧項目資金需求、編制扶貧項目績效目標（未按照要求設定績效目標的項目，原則上不得納入扶貧項目庫，不得申請相關預算）

市縣級財政部門對同級有關部門編報的扶貧項目資金績效目標進行審核（重點審核：項目的必要性和可行性、績效目標與脫貧目標相關性、績效指標合理性與可衡量性、績效目標與資金匹配性），審核通過的報同級政府或人大批準，審核不通過的不得安排預算。

市縣級財政部門將同級政府或人大批準的扶貧項目資金績效目標隨部門預算一同批復到有關部門，有關部門隨資金使用預算一同批復到資金使用單位。

市縣級有關部門應當將扶貧項目資金績效目標報送同級扶貧領導小組備案；市縣級財政部門應當將批復的扶貧項目資金績效目標報送省級財政和扶貧部門備案；省級財政部門匯總后報送財政部駐當地專員辦。

績效目標批復后，一般不作調整。預算執行中因特殊原因確需調整的，應當按照績效目標管理要求執行。扶貧項目及其相關預算需要變更的，應當按照規定程序同步調整績效目標。

② 設定依據

績效目標主要根據下列依據來設定：

A、 國家相關法律 、法規和規章制度；

B、 部門職能 、中長期發展規劃 、年度工作計劃或項目規劃；

C、 中央和本地區預算編制規定和要求；

D、 中央和本地區脫貧攻堅規劃；

E、 相關歷史數據 、行業標準 、計劃標準等；

F、 符合財政部要求的其他依據 。

③ 設定要求

主要有以下四條要求：

一是指向明確：符合中央和本地區預算編制規定要求、脫貧攻堅規劃等，并與相應的預算支出內容、范圍、方向、效果等緊密相關。

二是細化量化：從產出、效益、滿意度等方面細化量化為績效指標。不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應具有可衡量性。（參考模板）

三是合理可行：經過調查研究和科學論證，符合客觀實際，能夠在一定期限內如期實現。

四是相應匹配：與計劃期內的任務數或計劃數相對應，與預算確定的投資額或資金量相匹配。

財政部會同有關部門制定了扶貧項目資金績效目標的樣表，共設計了25類共性績效指標參考模板，包括了產業扶貧、基礎設施建設、易地扶貧搬遷、農村危房改造、教育扶貧、貧困生補助、生態扶貧、健康扶貧、就業扶貧、文化扶貧、旅游扶貧等，每個類型都分一級指標（產出指標、效益指標、滿意度指標）、二級指標（數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、可持續影響指標、服務對象滿意度指標）、三級指標（具體明確指標）及相應的指標值。各地可認真學習借鑒。

（2） 績效執行監控：

總的流程是：

市縣級有關部門建立扶貧項目資金績效目標執行監控機制à組織資金使用單位定期對預算和績效目標執行情況進行跟蹤分析；實際執行與績效目標偏離的，應當及時予以糾正à市縣級有關部門向同級財政和扶貧部門報送績效目標執行監控結果à市縣級財政部門加強監控結果應用，發現問題的，應當及時予以處理；問題嚴重的，應當及時收回或暫緩撥付財政資金。

財政部也制訂了“扶貧項目資金績效執行監控樣表”，可供參考。

（3） 績效自評：

年度預算執行終了，市縣級有關部門組織資金使用單位開展績效自評（填寫《績效目標自評表》），填報績效目標完成情況、分析未完成目標原因、提出下一步改進措施。

績效自評結果：市縣級有關部門應當將績效自評結果及時報送本級財政和扶貧部門，同時編入本部門決算并依法予以公開。

績效自評結果抽查：市縣級財政部門會同同級審計部門對扶貧項目資金績效自評結果進行抽查。

績效自評和抽查結果應用：作為有關部門改進管理、調整財政支出方向和安排以后年度預算的重要依據。

績效自評的原則和方法：

三條原則：

1.履行部門主體責任。

2.確保評價客觀準確。績效自評要實事求是，確保數據準確、結果客觀，避免弄虛作假。

3.確?？冃е笜朔种岛侠怼?/span>根據重要程度合理確定指標分值，避免刻意抬高分數。

指標設計：以打分評價的形式，滿分為100分。

1.一級指標分值統一設置為：產出指標50分、效益指標30分、 滿意度指標10分、預算資金執行率10分。如有特殊情況，上述權重可做適當調整，但加總后應等于100分。各部門根據各項指標重要程度確定三級指標的分值。得分最高不能超過該指標分值上限。

2.定性指標分檔確定完成百分比根據指標完成情況分為：達成預期指標、部分達成預期指標并具有一定效果、未達成預期指標且效果較差三檔，分別按照該指標對應分值區間100-80% (含80%)、80-60% (含60%)、60-0%合理確定得分。

3.定量指標全部完成計滿分，未完成的按比例計分，若為正向指標（即指標值≥*），則得分計算方法應用全年實際值/年度指標值╳該指標分值；若定量指標為反向指標（即指標值≤*），則得分計算方法應用年度指標值/全年實際值╳該指標分值；定量指標得分最高不得超過該指標分值上限。

（4）重點績效評價：

指各級財政和扶貧部門根據需要，對扶貧重點項目和重點區域資金使用情況組織開展的績效評價，可以委托第三方機構進行。

各級財政和扶貧部門要將評價結果及時反饋有關部門和單位，要求有關部門和單位對發現的問題進行整改。

績效評價結果及整改情況作為以后年度財政資金分配的重要依據。

4、提出了要強化績效責任約束

主要包括四個方面：

① 加強績效結果應用：強化績效自評和抽查結果以及重點績效評價結果應用。

② 依法公開績效信息：績效目標、績效自評和績效評價結果等績效信息應當依法予以公開。

③ 績效管理情況納入扶貧工作考核內容：省級扶貧開發領導小組應當將扶貧項目資金績效管理情況納入市縣扶貧工作考核內容。

④ 嚴肅處理違法違規行為：發現違法違規行為的，依法追究相關部門和人員責任；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

三、落實好《扶貧項目資金績效管理辦法》的幾點要求

1、要轉變觀念，強化績效理念

思想是行動的指南。要抓好扶貧項目資金績效管理，首先必須轉變觀念，切實改變一些部門和地方存在的“重投入、輕管理、重支出、輕績效”的習慣思維。通過廣泛宣傳發動和業務培訓，讓各部門、各單位和廣大干部群眾增強績效理念，牢固樹立績效意識，做到內化于心，外化于行，建立“花錢必問效，無效必問責”的良性機制，形成“講績效、重績效、看績效、用績效”的良好氛圍。各市州、縣市區財政局長要帶頭、要親自抓績效管理，因為績效管理是一把手工程，一把手的重視和支持是非常關鍵的。

2、要完善指標體系，做實績效目標管理

績效目標是整個績效管理的前提和基礎，是龍頭。財政部在這方面走在了前面，2018年中央層面實施績效目標管理的資金規模超過了2.5萬億元。中央所有部門一般公共預算的所有項目全部都設置了績效目標。要進一步規范扶貧項目資金績效目標的填報和審核工作，使績效目標真正體現產出、結果、成本、效益等績效信息，并合理匹配預算資金，把績效目標設置作為資金安排的前置條件。以績效目標及量化指標為依據，以評審的方式篩選優質項目，建立“多中選好、好中選優”的項目優選機制。從源頭上規范資金安排，為資金績效打好基礎。財政部門要組織主管部門加強財務和業務協調配合，結合當地實際情況，建立分領域扶貧項目績效指標體系，全面設定科學、合理、客觀的扶貧項目績效目標。根據部里的要求，省里將制定統一規范的扶貧項目資金績效目標、執行監控和績效自評的樣表及模板。從今年下半年開始，各地對2019年的各項扶貧資金都要按照省里的統一要求編制績效目標。

3、要強化績效執行跟蹤監控

資金績效執行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節，也是薄弱環節。通過績效監控，可以及時掌握項目實施過程中可能出現的問題，比如資金分配下達進度緩慢、階段性目標未按時完成等，避免出現資金大量結轉結余、項目效益未達預期目標等情況。充分利用相關動態監控信息系統，對扶貧項目績效執行情況開展全過程跟蹤監控，發現問題及時預警。必要時可以委托中介機構到項目單位進行現場摸查，統計、核實相關數據，匯總后形成監控結論。

4、要搞好績效評價，強化評價結果應用

從現在開始，各地就要按照《辦法》的規定和要求，認真組織開展2017年度扶貧項目資金的績效評價，包括績效自評、抽查以及重點績效評價，規范評價工作流程，確保評價質量。因為質量決定著結果的應用?？冃ЫY果應用問題是充分發揮預算績效管理作用的關鍵，也是工作中的難點，要在用好績效自評和抽查結果、重點績效評價結果上下功夫。首先要進一步完善績效評價結果反饋整改及績效報告機制。及時將績效評價中發現的問題和意見建議反饋給資金主管部門，提出整改要求，及時收集整改落實情況，對各部門的整改反饋情況納入考核范圍；將績效評價情況按程序上報政府和人大。其次要加大績效評價結果公開力度。陽光是最好的防腐劑，公開是財政管理的基礎，也是基本原則。按照“誰組織實施，誰進行公開”的原則，各主管部門要在本部門門戶網站公開績效自評報告，財政部門在財政門戶網站公開所有第三方績效評價報告、重點項目績效評價報告和績效評價結果。第三要加強績效評價結果與預算安排有機結合機制，低效無效資金一律削減，長期沉淀的資金一律收回。使績效評價結果充分應用到下年度的預算安排和編制中，真正解決“兩張皮”的問題，提高績效管理的實效性和權威性。

5、要建立多方聯動工作機制

建立財政部門和扶貧部門牽頭組織，主管部門和有關單位具體實施，人大、審計機關依法監督，統計等部門配合，專家學者、第三方機構、社會公眾廣泛參與的預算績效管理工作推進機制。

我想，通過大家的共同努力，我們一定可以把扶貧項目資金績效管理這塊“試驗田”種好，摸索出成功的經驗，為打贏脫貧攻堅戰作出應有的貢獻，為全面實施預算績效管理發揮好先鋒作用。我的匯報就到這里，謝謝大家！