落實(shí)中央城市工作會(huì)議——
確保改革任務(wù)落到實(shí)處
城市管理事關(guān)城市的千家萬戶，事關(guān)政府的公信力和治理能力，考驗(yàn)黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作。同時(shí)，又是一項(xiàng)操作性很強(qiáng)的工作，體現(xiàn)在一系列具體的環(huán)節(jié)上，最終還是要變成一項(xiàng)一項(xiàng)地具體舉措。因此，城市執(zhí)法體制改革是否有成效，貴在落實(shí)。各級(jí)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)城市管理執(zhí)法工作的重要性，確保城市管理執(zhí)法體制改革的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。
一、各級(jí)黨委和政府切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任
落實(shí)城市管理執(zhí)法體制改革任務(wù)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）首先強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和政府切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是始終堅(jiān)持有利于服務(wù)群眾的原則。城市管理工作千頭萬緒，城市管理執(zhí)法改革細(xì)致復(fù)雜，但服務(wù)群眾的主線必須是明確的。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)不是無的放矢。我們有些改革之所以效果不好，一個(gè)重要的原因就是背離了服務(wù)群眾的原則。例如，有的部門為體現(xiàn)“負(fù)責(zé)”,設(shè)立瑣碎的審批事項(xiàng)，老百姓往往被這種多頭審批折騰得愁苦不堪；有的地方為保持整潔的市容市貌，一律禁止流動(dòng)小商小販、小市場，反而給老百姓生活帶來了不方便。這些都是忽視了服務(wù)群眾原則的緣故。
二是研究重大問題。黨委和政府切實(shí)負(fù)責(zé)，不是黨委政府把所有權(quán)力抓在自己手里，更不是把城市管理當(dāng)做蛋糕切給每個(gè)部門，而是要研究有關(guān)城市管理和城市管理執(zhí)法體制改革的重大問題。例如，貫穿《指導(dǎo)意見》始終的一個(gè)重要思想是在城市管理領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，這就有一個(gè)對(duì)原先分散在各個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行重新配置的問題，需要黨委和政府著眼政治大局、沿著科學(xué)化的方向來統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。又如，我國各個(gè)城市的情況千差萬別，不可能按照一種模式來管理。怎樣既體現(xiàn)自身特點(diǎn)，又和整個(gè)國家的治理現(xiàn)代化步調(diào)相和諧、相一致，也是黨委和政府必須從全局加以把握的。
三是把握方向，分類分層推進(jìn)。《指導(dǎo)意見》所強(qiáng)調(diào)的基本理念、思路都非常明確，但是在改革過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)這種情況：雖然改革的初衷朝著正確的方向，改革的結(jié)果卻可能和最初的愿望并不一致，甚至可能背離初衷，最后適得其反。因此，在整個(gè)改革過程中，需要及時(shí)辨明和把握方向。此外，城市管理遇到的情況非常復(fù)雜，不能指望把所有的問題都考慮周全了再加實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)掌握火候，具體情況具體分析，分層分類推進(jìn)。這是保證改革始終有實(shí)效的穩(wěn)妥方法。
二、先行先試，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)改革
城市管理工作和城市管理執(zhí)法體制改革的復(fù)雜性，決定了這項(xiàng)改革不可能一蹴而就，不能簡單地“畢其功于一役”。對(duì)于復(fù)雜問題，采取試點(diǎn)的方式，以點(diǎn)帶面，以試點(diǎn)帶動(dòng)改革，是我國改革成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。這次《指導(dǎo)意見》也提出了這方面的要求：各地可選擇一個(gè)城市先行試點(diǎn)，直轄市可全面啟動(dòng)改革工作。
實(shí)踐表明，試點(diǎn)是推進(jìn)改革的行之有效的辦法，也是鄧小平推進(jìn)改革的基本方式。中國如此之大，由中央提出一個(gè)詳盡無遺的對(duì)各個(gè)地方各種情況都適用的具體方案，大家遵照?qǐng)?zhí)行，是不可能的。總是要由一部分地方、一部分人或一部分領(lǐng)域先試先闖，產(chǎn)生出經(jīng)驗(yàn)，中央在這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以概括、總結(jié)，對(duì)其中具有普遍意義的東西加以提升，方能成為我們的政策主張。中國的改革就是這樣走過來的，城市管理同樣不例外。從全國范圍看，隨著改革的深入，城市管理早已提上各地黨委和政府的日程。一些地方的探索已經(jīng)取得了一些富有成效的進(jìn)展，具備了作為全面改革試點(diǎn)的良好條件。在這些已經(jīng)有探索并取得了經(jīng)驗(yàn)的地方，可以先行進(jìn)行試點(diǎn)。
允許試點(diǎn)，就需要下放一些權(quán)力，給地方的探索和創(chuàng)新以必要的空間。客觀地講，任何改革都是對(duì)現(xiàn)有權(quán)力和利益格局的調(diào)整。因此，總免不了要和現(xiàn)行體制及其運(yùn)行理念、運(yùn)行方式發(fā)生磕磕碰碰。由此引起的風(fēng)險(xiǎn)，是進(jìn)一步深化改革探索必須正視的問題。如果這些風(fēng)險(xiǎn)完全由改革者承擔(dān)，那么可想而知，改革將無法繼續(xù)進(jìn)行。所以，給改革者提供足夠的空間和平臺(tái)，是把改革落到實(shí)處的重要手段。首先，應(yīng)當(dāng)盡早對(duì)現(xiàn)有涉及城市管理和城市執(zhí)法的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，盡可能地減少其中妨礙改革的因素，拓寬路徑；其次，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，盡可能把權(quán)力下放到直接擔(dān)責(zé)的執(zhí)行者，改變上面“留權(quán)推事”、下面“責(zé)大權(quán)小”的不合理狀況；最后，在社會(huì)上營造寬容失誤的氛圍，建立對(duì)改革者進(jìn)行激勵(lì)的機(jī)制，讓創(chuàng)新成為一種時(shí)尚。
三、加強(qiáng)對(duì)下的指導(dǎo)和督促檢查
各級(jí)政府對(duì)試點(diǎn)和整個(gè)改革都要加強(qiáng)指導(dǎo)，制定具體方案，明確時(shí)間步驟，細(xì)化政策措施，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加以普及、推廣，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)改革。綜觀這些年的改革，取得的成就無疑是巨大的，不過也出現(xiàn)了一些值得注意的現(xiàn)象。我們看到，在全面深化改革的大背景下，地方上在各個(gè)方面都有不少探索和創(chuàng)新。但有一些創(chuàng)新項(xiàng)目形式上搞得熱熱鬧鬧，事后卻往往經(jīng)不起時(shí)間的檢驗(yàn)，很快銷聲匿跡。究其原因，一是因?yàn)檫@些創(chuàng)新本來就屬于政績工程，主要目的不在于提高工作的水平，而是為了好看或是上級(jí)的要求，缺乏內(nèi)涵；二是這些創(chuàng)新更多是停留在表面、停留在紙上、停留在匯報(bào)中，匯報(bào)完了創(chuàng)新也就結(jié)束了，上級(jí)政府缺少指導(dǎo)和督促檢查。加強(qiáng)指導(dǎo)和督促檢查，對(duì)于及時(shí)把改革推向深入，防止改革停留在表面、防止改革走過場、防止“雨過地皮濕”現(xiàn)象是十分必要的。同樣，對(duì)改革措施出臺(tái)后的落實(shí)，也需要進(jìn)行經(jīng)常性的督促和檢查，防止出現(xiàn)“夾生飯”。 加強(qiáng)督促檢查，發(fā)現(xiàn)重要事項(xiàng)要及時(shí)向黨委報(bào)告。城市管理執(zhí)法體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，一方面需要精心設(shè)計(jì)、精心施工；另一方面，由深層次改革的特性所決定，在改革過程中必然觸碰到一些重大的深層次問題。例如，新制定的法規(guī)與原有法規(guī)在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)沖突；雖然對(duì)權(quán)力進(jìn)行了重新劃分，仍有可能存在邊界不清晰、職責(zé)不明確的地方；部門調(diào)整過程中，一些利益相關(guān)人員可能提出自己的訴求，希望再行考慮等等。這些問題在設(shè)計(jì)時(shí)未必得到充分體現(xiàn)，但處理不好可能會(huì)引發(fā)更大的問題，必須及時(shí)報(bào)告黨委，以便及時(shí)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
四、增強(qiáng)大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)
城市管理屬于典型的地方性工作，但與中央和國家機(jī)關(guān)各部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，也對(duì)中央和國家機(jī)關(guān)部門提出了要求。這些要求，至少包括以下方面：
其一，改革要求中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門更新觀念。城市管理執(zhí)法體制改革涉及黨委和政府的許多有關(guān)部門，中央和國家機(jī)關(guān)部門是這些部門的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，或?qū)@些部門有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。所涉及有關(guān)體制和事項(xiàng)的調(diào)整，也是對(duì)這些部門職能的調(diào)整。這就要求各個(gè)部門轉(zhuǎn)變觀念，打破那種封閉運(yùn)行、各自為政的狀況。這種狀況，過去普遍存在。如果上級(jí)部門不改變以往的觀念、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和工作方式，改革也很可能半途而廢。
其二，改革要求中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門正確對(duì)待權(quán)力的重新配置。過去的城市管理之所以往往力度不夠、效果不好、矛盾突出，很重要的原因是人、財(cái)、物分散在多個(gè)部門手里，誰都管，卻誰都缺乏足夠的權(quán)威。這就需要重新配置權(quán)力，實(shí)行城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法，行政處罰權(quán)相對(duì)集中，客觀上提出了實(shí)行大部門制的要求。在大部門制下，一些權(quán)力要從原有的部門轉(zhuǎn)移到城市管理執(zhí)法部門，另一些權(quán)力要交還給社會(huì)，還有一些權(quán)力則間接化了，以政府購買服務(wù)的方式體現(xiàn)。這一輪改革無疑會(huì)使各部門的權(quán)力受到比過去更多的限制。這就要求各部門克服本位主義，增強(qiáng)大局意識(shí)，以國家利益為重，滿腔熱情地支持改革。
其三，改革要求中央和國家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。城市管理執(zhí)法體制改革是中央作出的一項(xiàng)重要的頂層設(shè)計(jì)。實(shí)施這一頂層設(shè)計(jì)，既需要國家機(jī)關(guān)各部門對(duì)地方的支持和配合，也需要這些部門之間的協(xié)調(diào)配合。必須打破部門之間權(quán)力配置不科學(xué)而導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)碎片化的狀況，打破部門之間自覺不自覺的資源壟斷和信息封鎖，做到信息互通、資源共享，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的有效利用，才能形成管理和執(zhí)法工作合力。
