落實中央城市工作會議——
推進城市管理執法重心下移
根據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發［2015］37號）(以下簡稱《指導意見》)規定，城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等，城市管理執法是在這些領域根據國家法律法規規定履行行政執法權力的行為。從《指導意見》的規定以及城市管理執法的實踐看，城市管理執法具有職責范圍寬、執法內容多、現場執法為主、直接面對相對人等特點。城市管理執法要適應《指導意見》和工作實際的要求，必須實現執法重心向基層的下沉。
一、城市管理執法重心下移的必要性
從實踐情況看，現有城市管理執法力量以及配置情況，不足以充分承擔城市管理職責。
（一）城市管理的事項主要集中在基層
城市管理執法的事項，重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關的領域推行。可見，城市管理執法的事項，大量集中在基層，集中在一線。如環境保護管理方面的社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等問題的治理，這些問題廣泛存在于基層一線。城市管理要切實產生效果，必須要讓城市管理的
（二）執法力量不足
相比繁雜的城市管理事項，城市管理執法人員隊伍建設嚴重不足。有些地方，即使有限的執法力量，還經常出現編制被占用、挪用的情況。在執法人員總體不足的情況下，一些城市又將工作重心集中在市區，進一步加劇了基層執法力量不足的問題，執法資源配置不合理、不平衡。不少地方只好采取增加臨聘人員等辦法予以補充，造成人員素質不高，執法行為不規范，社會對城市管理評價低。
（三）層級管理不清晰
對于設區的城市而言，城市管理職責實際上由市、區政府以及街道辦事處承擔。這種三級管理的體制，一方面會在部分領域存在著市、區、街道多頭執法的現象，另一方面多少存在著職責不清、權責脫節、條塊關系不順等問題。這勢必造成各層級對于能管住管好的職能搶著管，對管不住管不好的職能都不管的情況。層級管理不清晰，影響城市管理執法效果。
（四）城鄉二元管理差異明顯 我國在城鄉二元結構背景下推進城鎮化，受制于原來的城鄉二元管理體制，城鄉城市管理的差異明顯。至今一些較大城市的涉農街道、城鄉接合部沒有專門的機構、人員從事城市管理，這些區域的城市管理“標準低、要求低、力度低”，“精細化、全覆蓋”沒有落到實處。因此，為了更好地履行城市管理職能，有必要將城市管理執法力量向基層下沉，向城市外擴展。
二、準確理解《指導意見》有關城市管理執法重心下移的要求
《指導意見》第八條有關城市管理執法重心下移的規定，可以從以下幾個方面理解：
（一）合理確定市級城市管理部門的職責
城市是一個巨系統，城市管理是一項復雜的系統工程。必須合理劃分各層級的管理職責。總體上看，城市政府在城市管理中處于最高的管理層級，相對于主要存在于街面的管理對象來說，管理鏈條較長，反應時間較慢，管理成本較高，不宜直接承擔城市管理的具體職責。《指導意見》定位其承擔的職責主要有兩項：一是負責城市管理和執法工作的指導、監督、考核。即對區以及區以下城市管理職責履行情況、城市管理執法工作情況的指導、監督和考核，是市級城市管理部門的主要職責。二是跨區域及重大復雜違法違規案件的查處。如跨區域的垃圾填埋場的建設管理維護、跨區域市政設施的建設管理維護、重要區域場所的執法等。
（二）減少多層執法
《指導意見》所提在設區的市推行市或區一級執法，市轄區能夠承擔的可以實行區一級執法，市轄區不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區和街道派駐執法機構。這意味著，對于同一城市管理執法事項而言，不要出現市、區兩級城市管理執法主管部門都有執法權的情況。也就是說，市、區兩級政府各自管理的事項邊界要明確清楚，盡量避免交叉。市里明確享有執法權的，區里就不再行使執法權。這樣，有利于解決目前行政執法中同一件事多頭管理，各級執法部門職權大體相同、多層執法、重復管理問題。
（三）執法重點盡量向基層下沉
城市管理的重點在基層，難點在街面。按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，城市管理的管理權限和執法力量都應當向基層下沉。一是從城市的角度來說，管理重心盡量向區縣下沉。因此，《指導意見》規定，市轄區能夠承擔的，盡量實行區一級執法，推動執法事項屬地化管理。即使是市轄區不能承擔、明確由城市一級承擔的城市管理事務，也可以由市級城市管理部門向市轄區和街道派駐執法機構，開展綜合執法工作。二是從區、縣的角度來說，管理重心盡量向街道辦事處下沉。街道辦事處雖然只是區縣政府的派出機構，不是獨立的一級政府，但事實上承擔著大量的城市管理具體事務。因此，區級城市管理的重心也應當向街道下沉，把力量集聚到最需要的地方去。當然，由于街道辦事處不是獨立的一級政府，沒有獨立的執法權，以自己的名義獨立開展執法存在困難，因此，可以采取市或者市轄區城市管理部門向街道派駐執法機構的方式，實現執法力量的下沉。為了進一步落實執法重心的下沉，《指導意見》進一步明確要求，派駐機構業務工作接受市或市轄區城市管理部門的領導，日常管理以所在市轄區或街道為主，負責人的調整應當征求派駐地黨（工）委的意見。
（四）逐步實現城市管理執法工作全覆蓋
目前城市管理的對象、范圍主要還是在城市，城鄉接合部、城中村等區域城市管理還較為薄弱。這與城市化的深化要求不相符合。因此，37號文原則性提出，要逐步實現城市管理執法工作全覆蓋，并向鄉鎮延伸，推進城鄉一體化發展。
三、各地推進執法重心下移需要考慮的問題
（一）合理劃分層級職責
實行兩級政府、三級管理和條塊結合、以塊為主的城市管理執法機制，賦予基層城市管理隊伍較大的執法權力，把區縣、街道作為推進城市管理體制改革的重要依托。市級城市管理部門主要負責城市管理和執法工作的指導、監督、考核，由區、縣一級政府全面負責轄區內的城市日常管理，街道和社區具體進行問題的巡查、發現、處置，同時動員市民和轄區單位積極參與城市管理。對跨區域、跨行業、跨部門、專業性較強及重大復雜違法違規案件的執法，城市管理法制宣傳等工作應實行以市級城市管理部門為主，以區、街道、鄉鎮為輔的執法模式。
（二）執法重心向基層傾斜
建立“重心下移、力量下沉、保障下傾”的城市管理執法工作機制，保證執法力量應下沉到區、縣乃至街道、鄉鎮。一是合理配置人員。調整人員配比系數，逐步提高基層特別是任務重的城郊接合部執法力量配置比例。市級城市管理部門根據宏觀指導、監督檢查考核等工作的需要，可以保留部分執法力量，其余執法力量應全部劃轉到區級政府，或派駐到街道、鄉鎮，開展城市管理行政執法及日常管理工作，做到編隨事轉、人隨事轉。二是充分用足用好現有編制額度。要補足空編，加大招錄力度，合理分配空余編制，重點向郊區縣特別是任務重的城郊接合部街鎮傾斜。
（三）逐步實現全域覆蓋
一是統一標準，統一考核。按照城市管理全域覆蓋的要求，管理內容、考核檢查都應標準化、統一化，縮小城鄉管理差距。二是管理范圍向城郊接合部及鄉鎮擴展。城市管理的范圍和重點，除了繼續抓好中心城區的城市管理工作以外，還應擴大到城市管理基礎較為薄弱的涉農區域，大力開展環境衛生、市容秩序、景觀立面、市政設施維護等環境整治，彌補功能性缺失。結合當前村鎮工作要求，積極開展百村容貌整治、美麗鄉村建設，真正實現管理水平有效提升。三是加強鄉鎮及城郊接合部城市管理的工作保障。做到有專門機構、專門人員、專門經費，禁止隨意占用、挪用。
