落實中央城市工作會議
——努力推進依法治理城市
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從戰(zhàn)略和全局高度，回答了我國全面推進依法治國的一系列重大理論和實踐問題，提出了全面推進依法治國的具體要求。深刻領會《決定》精神，貫徹落實全面推進依法治國重大戰(zhàn)略任務，對于全面從嚴治黨、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，對于全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，對于全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大意義。全面推進依法治理城市，實現科學立法、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，充分發(fā)揮法治的引領、規(guī)范和保障作用，是實現城市發(fā)展方式轉型、提升城市品質、提高城市競爭力的重要保障。
依法治理城市的重點，一是要加強制度建設，完善城市規(guī)劃建設管理法律法規(guī)體系，加快立法進程，不斷提高立法質量，為城市健康發(fā)展提供法制保障；二是要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，堅決依法查處城市規(guī)劃建設領域的違法行為，維護法律權威。
一、積極推進立法工作
《決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推進作用。要不斷提高立法質量，把公平、公正、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。多年來，我國在城市規(guī)劃建設管理領域完成了一大批社會關注、實踐急需的立法項目，為經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的法治保障。面對新的形勢和新的要求，需要進一步完善城市規(guī)劃建設管理法規(guī)體系，加強重點領域法律法規(guī)的立改廢釋，努力提高立法質量。
（一）城市規(guī)劃建設管理領域立法的基本情況
目前，由相關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)構成的城市規(guī)劃建設管理法律法規(guī)體系已經基本建立。2008年以來，國務院出臺了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《民用建筑節(jié)能條例》、《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等行政法規(guī)。制定、修訂30多部部門規(guī)章，如《商品房屋租賃管理辦法》、《公共租賃住房管理辦法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀行為處分辦法》、《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》、《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》、《城鎮(zhèn)污水排入排水管網許可管理辦法》等。各地也著力加強地方立法工作，比如，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后，有20多個省、自治區(qū)、直轄市制定了實施條例；僅2014年，就有《天津市綠化條例》、《廣東省建設工程造價管理規(guī)定》、《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》、《重慶市查處違法建筑若干規(guī)定》、《甘肅省風景名勝區(qū)條例》等多部地方性法規(guī)出臺，不僅立法數量快速增長，而且立法質量顯著提高。
在城市規(guī)劃領域，我國現有綜合性法律1部（《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），行政法規(guī)3部（《風景名勝區(qū)條例》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》），部門規(guī)章15部（《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市綠線管理辦法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位資質管理規(guī)定》等）。這些法律法規(guī)對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施、修改、監(jiān)督檢查等內容作了規(guī)定，并對特定區(qū)域、特定范圍的規(guī)劃管控提出了具體要求。在城市建設管理領域，我國現有法律兩部（《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》），行政法規(guī)16部（《城市道路管理條例》、《城市供水條例》、《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等），此外，還有大量部門規(guī)章。這些法律法規(guī)明確了工程建設的質量安全等責任，對城市道路、城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生、供水排水、燃氣等城市建設管理的多個領域進行了專門規(guī)范。
（二）當前城市規(guī)劃建設管理立法存在的主要問題
隨著經濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，城市數量快速增長，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口急劇增加，新形勢對城市規(guī)劃建設管理提出了更高的要求。當前，城市規(guī)劃建設管理領域立法主要存在的問題：一是立法數量不足，一些領域的法律法規(guī)存在空白。如：城市設計管理、城市地下空間規(guī)劃和建設管理、城市管理執(zhí)法等領域尚無相關法律法規(guī)規(guī)范。二是一些法律法規(guī)比較陳舊，相關制度規(guī)范已經不能適應當前形勢需要，亟待修改。如《中華人民共和國建筑法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等。
（三）努力推進城市規(guī)劃建設管理立法工作
未來一個時期，要認真分析城市規(guī)劃建設管理存在的突出問題，研究借鑒國內外立法經驗，著力加強城市規(guī)劃建設管理重點領域立法，填補法律法規(guī)空白，致力于提高立法質量，完善地方立法規(guī)范。
1.加強重點領域立法工作。做好城市規(guī)劃建設管理立法工作，要圍繞中心、服務大局、明確任務、突出重點。
一是完善城市管理立法。發(fā)達國家重視依法管理城市，如美國的城市管理立法十分完備，日本的《輕犯罪法》規(guī)定了與城市管理相關的輕犯罪的處罰措施。借鑒國外立法經驗，結合我國實際，需要完善城市管理法律法規(guī)體系。如研究起草《城市地下管線管理條例》、《城市公園條例》等。同時，及時修訂不適應經濟社會發(fā)展的法律法規(guī)，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市道路管理條例》、《城市綠化條例》、《城市供水條例》等。在城市管理執(zhí)法方面，要總結地方城市管理執(zhí)法的經驗，研究起草城市管理綜合執(zhí)法方面的法規(guī)，理順城市管理執(zhí)法體制，規(guī)范城市管理執(zhí)法行為。此外，可以研究論證市政公用法立法的必要性和可行性，明確市政公用的范圍、規(guī)劃建設、資金來源、管理監(jiān)督等。
二是加強城市規(guī)劃設計方面的立法。許多國家有城市設計方面的法規(guī)和標準要求，如德國、法國、美國、英國、新加坡、日本等。借鑒國外經驗，需要加強相關制度建設，進一步明確城市設計管理職責分工、相關責任主體的權利義務、城市設計規(guī)范標準、加強城市設計管理的制度措施以及違法行為的法律責任等。
三是積極開展住宅領域立法。許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家都有住宅管理的法律法規(guī)，少數國家的住宅法僅規(guī)定了住房保障方面的內容。借鑒國外立法經驗，立足于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的住房需求，需要開展住宅法立法研究，通過立法明確我國住宅供應、住房保障、住房管理的基本原則和制度規(guī)范。同時，加快《住房公積金管理條例（修訂）》和《房地產交易管理條例》等的立法工作。
四是加快修訂《中華人民共和國建筑法》。多數發(fā)達國家都有建筑法，并以相關行業(yè)立法和地方立法作為配套法規(guī)。此外，標準規(guī)范作為技術法規(guī)，發(fā)揮著重要作用。發(fā)達國家工程建設法律法規(guī)注重對建造過程的監(jiān)管，注重發(fā)揮市場機制的作用，注重建筑節(jié)能和健康安全，建立了比較完善的信用機制。借鑒國外立法經驗，結合我國工程建設實際，需要盡快修訂《中華人民共和國建筑法》，明確適用范圍，加強對建設單位的行為規(guī)范，把《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》中的一些重要制度上升到法律層面，并補充建筑節(jié)能、抗震、健康、工程建設咨詢服務、擔保和保險等內容。
2.不斷提高立法質量。《決定》要求深入推進科學立法、民主立法。要不斷總結經驗，采取有針對性的措施，分析立法工作中存在的問題并加以改進，才能適應新形勢對立法工作的要求。科學立法的核心是立法要尊重和體現社會發(fā)展的客觀規(guī)律，民主立法的核心是立法要為了人民，依靠人民，使法律法規(guī)真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權利和根本利益。城市規(guī)劃建設管理立法內容龐雜且與人民群眾利益密切相關，加強科學立法、民主立法尤為重要。
一是要進一步加強基礎研究工作。在充分調查研究的基礎上準備豐富的背景材料和專題論證報告，為立法提供強有力的支撐。
二是要全面聽取社會各方面的意見。擴大立法的民主基礎，繼續(xù)通過公開征求意見、召開座談會等方式聽取社會各界的意見建議。更加有效地發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員和專家的作用，邀請他們全面參與立法。
三是要更加重視溝通和協(xié)調工作。城市規(guī)劃建設管理工作涉及面廣，與有關部門職能交叉也較多，協(xié)調是立法工作的重點也是難點。立法協(xié)調中，要講方法、重實效。
3.依法開展城市立法工作。新修訂的《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文物保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”《中華人民共和國立法法》賦予設區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文物保護等方面的立法權，對于設區(qū)的市既是機遇也是挑戰(zhàn)。要抓住機遇，依法積極開展相關立法工作，既實現對城市的有效管理，又能體現城市特點。
一是盡快摸清立法需求，梳理在城市規(guī)劃和建設、城市管理、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)保護等方面需要立法的具體事項，制定立法規(guī)劃和計劃，科學安排立法進度。
二是結合城市實際，切實開展城市規(guī)劃建設管理的立法，提高立法的科學性。
二、大力加強執(zhí)法工作
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，要推進依法行政，切實做到規(guī)范公正文明執(zhí)法。要創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、 廉潔高效、守法誠信的法治政府。近年來，各級住房和城鄉(xiāng)建設部門不斷加大執(zhí)法力度，積極探索執(zhí)法體制機制創(chuàng)新，取得了一定成效。但實踐中，還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴等問題，損害了法律的權威性，不利于城市健康發(fā)展。為此，有必要進一步探索有效途徑，加大執(zhí)法力度，強化法律責任追究機制，堅決打擊違法行為，維護良好的城市發(fā)展秩序。
（一）城市規(guī)劃建設管理行政執(zhí)法的基本情況
近年來，住房和城鄉(xiāng)建設部門重視規(guī)范執(zhí)法行為，不斷加大執(zhí)法力度，查處違法行為，取得了明顯成效。一是全面落實行政執(zhí)法責任制。嚴格確定不同部門和崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任，健全責任追究機制。各地積極建立相關制度，將行政執(zhí)法責任制作為規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要措施，促進了行政執(zhí)法的規(guī)范化。二是規(guī)范行政處罰裁量權。住房和城鄉(xiāng)建設部門先后出臺了城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程建設等方面行政處罰裁量權的標準規(guī)范，吉林、江蘇、山東、廣東、湖南、陜西等省（區(qū)）相繼出臺了規(guī)定，進一步規(guī)范了行政處罰裁量權基準，細化、量化了行政處罰裁量標準，規(guī)范了裁量權的范圍、種類、幅度。三是加強執(zhí)法監(jiān)督工作。住房和城鄉(xiāng)建設部出臺了《住房城鄉(xiāng)建設質量安全事故和其他重大突發(fā)事件督辦處理辦法》，規(guī)定了現場核查、掛牌督辦、通報批評、約談、問責等處理方式的程序和相關規(guī)定。各地進一步加強程序制度建設，細化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟。北京、河南、浙江、廣西、新疆實行了行政處罰案卷抽查評析制度，山西制定了行政執(zhí)法文書格式，貴州制定了文明執(zhí)法規(guī)范，不斷提高行政執(zhí)法水平。
（二）當前城市規(guī)劃建設管理執(zhí)法存在的主要問題
新形勢下，城市規(guī)劃建設管理領域執(zhí)法工作還存在不少問題，突出表現在以下兩個方面：一是執(zhí)法不嚴、違法不究、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的現象在一些地方仍時有發(fā)生。二是一些領導干部法治意識不強，不依法實施城市規(guī)劃建設管理，不按照法定權限和程序實施行政管理，隨意干預城市規(guī)劃設計和工程建設。
（三）努力提高城市規(guī)劃建設管理執(zhí)法的權威性
加強和改進城市規(guī)劃建設管理執(zhí)法工作，要以嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為指導，以建立高效法制實施體系為目標，努力提高行政機關的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，重點做好以下工作：一是嚴格依法懲處城市規(guī)劃建設管理中的違法行為。有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是社會主義法治原則的基本要求，是檢驗和衡量執(zhí)法成效的基本標準。要保障城市規(guī)劃得到有效貫徹執(zhí)行、保障建設工程質量安全、維護城市管理秩序，必須毫不動搖地依法嚴厲懲處城市規(guī)劃建設管理違法行為，特別是關系群眾切身利益、群眾反映強烈的違法行為。要加大執(zhí)法力度，提高違法違規(guī)成本，讓違法者付出應有的代價。要繼續(xù)改進檢查方式，加強專項執(zhí)法檢查，特別是加大對城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市建設、工程質量安全、住房保障等重點領域的執(zhí)法稽查力度，加大對違法違規(guī)典型案例曝光力度。
二是完善執(zhí)法程序。嚴密的執(zhí)法程序是規(guī)范執(zhí)法的重要前提，也是執(zhí)法公平公正的重要保障。要規(guī)范執(zhí)法流程，按照標準化、流程化、精細化要求，從容易發(fā)生問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)入手，對執(zhí)法程序作出具體規(guī)定，規(guī)范執(zhí)法行為，堵塞執(zhí)法漏洞。要加強執(zhí)法管理，建立執(zhí)法全過程記錄制度，充分利用各種技術手段和管理措施，確保所有執(zhí)法工作都有據可查。要嚴格執(zhí)法審查，對審查中發(fā)現的問題要及時予以糾正，切實維護人民群眾的合法權益。
三是健全和完善行政執(zhí)法裁量權基準制度。科學合理制定裁量標準，為公正執(zhí)法提供制度依據。要積極推行案例指導制度，針對執(zhí)法過程中容易出現問題的案件種類和執(zhí)法環(huán)節(jié)，加強分類指導，正確適用法律，確保處罰公平、裁量公正、執(zhí)法規(guī)范。
四是全面落實行政執(zhí)法責任制。進一步明確執(zhí)法責任，按照有權必有責的要求，建立權力清單制度。不斷完善執(zhí)法責任追究機制，強化對執(zhí)法活動的監(jiān)督，健全和完善監(jiān)督機制，堅決遏制領導干部隨意干預城市規(guī)劃設計和工程建設的現象，預防和懲治腐敗現象，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究。
（四）研究推動《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《中華人民共和國刑法》的銜接隨著我國經濟社會的發(fā)展，在利益驅動下，產生了大量的違法建設。廣義的違法建設包括所有違反相關法律法規(guī)要求的建設。狹義的違法建設，是指違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行的建設。2015年，住房和城鄉(xiāng)建設部在浙江省召開全國違法建設治理工作現場會，加大了對違法建設的查處力度。
違法建設侵害的是城鄉(xiāng)發(fā)展的公共空間資源。空間資源是城鄉(xiāng)發(fā)展的載體，科學的城鄉(xiāng)規(guī)劃能合理配置資源。違法建設往往缺乏統(tǒng)籌布局，不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃要求，與資源環(huán)境保護、文化與自然遺產保護等發(fā)生沖突，侵害了公共利益，增加了城鄉(xiāng)發(fā)展的建設成本，造成人力、物力和財力等社會資源的浪費，制約和阻礙了城鄉(xiāng)全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。
違法建設行為往往會危害公共安全，影響社會和諧。首先，違法建設強度往往很高，沒有合法的建筑設計和施工監(jiān)管，市政配套水平低， 對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會治安和社會管理等帶來很大的威脅，安全隱患嚴重，破壞和影響了城市發(fā)展環(huán)境。其次，部分違法建筑擅自改變建筑物的位置和建筑結構，搶占消防通道或河道，嚴重威脅著居民的生命財產安全。
雖然《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設的行為設定了行政處罰措施，近些年各地也加強了對違法建設的懲治力度，但在利益驅動下，違法建設行為仍然難以杜絕。違法建設嚴重破壞社會經濟秩序和生態(tài)環(huán)境，危害公共安全，侵害公共利益，損害政府公信力，將違法建設行為納入《中華人民共和國刑法》適用范圍，依法追究違法行為者的刑事責任，可以有效遏制違法建設蔓延，維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性。
